Il y a vingt-cinq ans, tout examen du problème des sans-abri au Canada se limitait au nombre relativement restreint d’hommes seuls itinérants qui fréquentaient les « asiles de nuit » à Toronto, Montréal ou Vancouver. Aujourd’hui, le phénomène généralisé des sans-abri au Canada est reconnu comme une « catastrophe nationale », au caractère à la fois rural et urbain, qui affecte plus particulièrement les femmes et les enfants.

Toutefois, les expériences propres aux femmes sans abri demeurent relativement négligées. La situation des sans-abri est souvent assimilée à celle des itinérants que l’on peut voir dans les rues des villes, en majorité des hommes. Même si des données récentes laissent croire que, dans des milieux urbains comme Toronto, les femmes peuvent représenter jusqu’à une sur quatre des personnes vivant dans la rue, l’itinérance de rue demeure peu représentative du vécu de la plupart des femmes sans abri. Pour les femmes qui ont des enfants, la vie dans la rue est une solution impossible puisqu’elle mène presque inévitablement à la perte de leurs enfants. Pour les femmes célibataires, une vulnérabilité accrue et un contexte omniprésent d’agression sexuelle font de l’itinérance de rue un contexte à éviter à tout prix. Les enquêtes existantes révèlent des hausses dramatiques du nombre de femmes et d’enfants qui font appel aux centres d’hébergement, en particulier les femmes Autochtones et les Noires. Mais la vie dans ces refuges est elle-même considérée comme une situation de dernier recours et le nombre croissant de femmes qui affluent aux centres d’hébergement avec leurs enfants ne représente certainement qu’une infime fraction de celles qui vivent diverses formes de crises du logement, partout au pays. Pensons, par exemple à celles qui endurent des menaces de violence parce qu’elles n’ont pas d’autre possibilité de se loger, celles qui vivent dans des logements insécures ou insalubres, celles qui sacrifient d’autres besoins essentiels tels la nourriture, l’habillement et les frais médicaux pour acquitter un loyer ou des versements d’hypothèque, celles qui emménagent dans des endroits surpeuplés chez des parents ou des amis ou celles à qui on enlève leurs enfants en raison de conditions de logement inadéquates. La plupart des ces « crises de logement » individuelles n’apparaissent pas dans les statistiques sur les sans-abri ou les reportages des médias, mais elles définissent de plus en plus la vie des femmes à faible revenu au Canada.

La problématique des sans-abri demeure donc à analyser comme problème spécifique aux femmes, tout comme il importe d’étudier, à la lumière des obstacles que vivent les femmes menacées par la perte d’un logis, les divers programmes et interventions censées pallier cette conjoncture. Le présent projet de recherche avait pour but d’étudier l’itinérance de ce point de vue négligé, de faciliter la collaboration entre les femmes dans le but de remédier à quelques-unes de ces omissions et de créer des stratégies pertinentes d’intervention du gouvernement fédéral à la lumière de la situation de crise grandissante vécue par les femmes sans abri au Canada.

À une époque caractérisée par le retrait du fédéral du dossier logement et dans la mesure où c’est aux provinces qu’incombe en bout de ligne la responsabilité constitutionnelle de la plupart des conditions de logement au Canada, il peut sembler inopportun de mettre l’accent sur les politiques et programmes fédéraux. Toutefois, la majorité des intervenants consultés conviennent de l’importance de valider les responsabilités particulières et le rôle clé du gouvernement fédéral dans les divers secteurs stratégiques qui influencent directement la situation des femmes sans abri.

Même si la situation du Québec appellerait des ententes particulières, l’exercice local d’un contrôle et d’une administration des programmes de logement et de soutien au revenu n’élimine en rien la nécessité d’une coordination et d’un leadership national. L’article 36 de la Constitution canadienne stipule une responsabilité conjointe du gouvernement fédéral et des provinces pour ce qui est d’assurer à l’ensemble de la population des services collectifs de qualité raisonnable. C’est notamment au gouvernement fédéral qu’il revient de faire rapport de l’adhésion du Canada au droit international des personnes garantissant le droit à un logement approprié et de s’assurer que tous les paliers de gouvernement réagissent aux « préoccupations » fermement exprimées par plusieurs organismes de surveillance de l’application des traités de l’ONU sur les droits des personnes, qui voient en la multiplication des sans-abri une violation des droits humains fondamentaux au Canada. Le gouvernement fédéral est constitutionnellement responsable des conditions de logement des Autochtones et, dès lors, c’est à lui qu’il incombe de relever le défi généralement reconnu, tant au Canada qu’à l’échelle internationale, du « problème des droits de la personne le plus urgent auquel les Canadiens doivent faire face ». Par ailleurs, aux termes de l’Entente cadre sur l’union sociale (ECUS), l’administration fédérale s’est engagée conjointement avec les provinces à « répondre aux besoins des Canadiens », notamment en assurant l’accès « à des programmes sociaux essentiels », et à fournir une « aide appropriée aux personnes dans le besoin ».

La Loi nationale sur l’habitation (LNH) confère au gouvernement fédéral un rôle diversifié et significatif « favorisant la construction de nouvelles maisons, la réparation et la modernisation de maisons existantes, ainsi que l’amélioration des conditions de logement et de vie ». Même si la Société centrale d’hypothèques et de logement (SCHL) s’est récemment départie de la responsabilité directe de plusieurs programmes de logement social, elle continue à être partenaire des provinces dans des ententes portant sur le logement social; elle y consacre quelque deux milliards de dollars en subventions à une vaste gamme de programmes de supplément au logement social et au loyer, et elle demeure responsable de la supervision des logements coopératifs que finance le gouvernement fédéral.

Comme on le verra au chapitre consacré aux programmes fédéraux d’aide au logement, le gouvernement fédéral a, le premier, fait preuve de leadership dans le développement de programmes de logements abordables. Récemment, lorsque le gouvernement fédéral s’est retiré du financement de nouveaux programmes de logement social, les provinces ont emboîté le pas avec des coupures budgétaires encore plus drastiques que celles amorcées par l’administration fédérale. Mais le fédéral a récemment amorcé des mesures visant à inverser cette tendance, et il est important que ces nouvelles initiatives tiennent compte des perspectives propres aux femmes sans abri.

Le gouvernement fédéral a également le haut du pavé en ce qui concerne les programmes et les politiques touchant l’accès à la propriété et l’aide aux propriétaires. Même s’il est vrai que bien des femmes à faible revenu ne peuvent même pas envisager la possibilité d’un tel accès à la propriété, il reste que beaucoup de mères célibataires et d’autres femmes continuent à compter sur cette solution et que beaucoup d’autres femmes pourraient en bénéficier si on démantelait certaines entraves qui leur font subir une discrimination. Le Chapitre 2 de la présente étude porte sur les programmes fédéraux reliés spécifiquement au logement, soit a) le rôle du gouvernement fédéral dans le soutien au logement locatif, b) l’accès à la propriété, et c) les initiatives fédérales sur les sans-abri, dans la perspective des femmes et du logement et des femmes sans abri.

Les conditions de logement des Autochtones demeurent un élément critique des responsabilités fédérales à l’égard des populations autochtones. Avec des conditions de vie dans les réserves décrites comme « intolérables » par la Commission royale d’enquête sur les peuples autochtones (CRPA) et une grave surreprésentation des femmes et des enfants autochtones chez les sans-abri d’agglomérations urbaines comme Vancouver, ce domaine de responsabilité fédérale, examiné au Chapitre 3, demeure d’une importance cruciale pour le dossier des femmes sans abri.

En plus de la place qu’occupe le palier fédéral dans les programmes de logement, il est important de tenir compte des incidences des politiques et des programmes de revenu, où le gouvernement fédéral joue un rôle central. La protection de la sécurité du revenu dans des conditions de chômage, d’incapacité à long terme, de grossesse et de soins aux nouveau-nés constitue une responsabilité nationale aux termes du programme fédéral d’assurance-emploi. Et elle est primordiale pour permettre aux femmes de conserver leur logement et de gagner un revenu suffisant pour en payer le coût à des moments où s’accroît pour elles le risque de devenir sans abri. Par ailleurs, les ententes de partage des coûts signées par l’administration fédérale en matière de programmes d’assistance sociale ont toujours fait partie intégrante de la protection de la sécurité du revenu. Ces programmes ont une importance cruciale pour les besoins de logement des femmes, particulièrement les mères seules, les femmes handicapées, les nouvelles arrivantes et les jeunes femmes. L’apport d’un soutien financier permettant de faire face aux coûts du logement était une exigence incombant à ces programmes dans la Loi sur le Régime d’assistance publique du Canada, et les modifications apportées depuis aux ententes fédérales-provinciales dans ce domaine ont eu un impact dramatique sur les statistiques de femmes sans abri. De plus, la nouvelle importance accordée par les accords fédéraux-provinciaux au régime d’impôt sur le revenu comme véhicule de soutien financier et de financement de programmes destinés aux familles pauvres, via la Prestation nationale pour enfants, a pour effet de créer un lien direct entre les politiques fiscales fédérales et les possibilités de se loger pour les femmes ayant des enfants. Le Chapitre 4 analyse les effets critiques dans le dossier des femmes sans abri des trois volets suivants de la politique fédérale du revenu: a) le soutien au revenu et l’abrogation du Régime d’assistance publique du Canada, b) la Prestation nationale pour enfants, et c) l’Assurance-emploi.

Avant d’entamer notre analyse des programmes et des politiques du fédéral en fonction de la situation des femmes sans abri, il importe toutefois de chercher en termes plus généraux une façon de concevoir l’itinérance à partir du vécu de différents groupes de femmes. Notre Chapitre 1, Redéfinir et repenser « l’itinérance », fait état des diverses lacunes qui ont tenu les diverses expériences des femmes à l’écart des définitions et des approches traditionnelles de l’itinérance. Nous nous penchons sur quelques relations significatives entre les programmes de logement, l’admissibilité aux subventions et leur mode d’attribution, la sécurité du revenu, l’accès au crédit, le droit au maintien dans les lieux, le transport et les besoins de services, autant de facteurs souvent négligés mais néanmoins centraux au vécu des femmes qui en viennent à perdre leur logis. Nous étudions également dans ce chapitre certaines des problématiques propres à des groupes dont la situation est aggravée par des désavantages distinctifs: les femmes vivant en régions rurales, les femmes Autochtones, les jeunes femmes, les immigrantes, les mères seules, les femmes handicapées et les femmes racialisées, toutes ignorées dans les représentations et approches dominantes de l’itinérance et dont chaque vécu doit être intégré à notre cadre d’analyse des programmes fédéraux et de leurs incidences sur la condition des femmes sans abri.