Nous avons étudié un certain nombre de politiques et programmes fédéraux de logement et avons découvert plusieurs inégalités systémiques qui augmentent le risque de perdre son logis pour les femmes à faible revenu, celles qui ont des enfants étant les plus touchées. Le retrait du financement de tout nouveau projet de logement social en 1993 et la dépendance croissante face au parc locatif privé ont causé à ces femmes un fort préjudice. C’est particulièrement vrai au moment où la discrimination s’accentue à leur égard dans le marché privé, où les taux d’inoccupation fléchissent et où les loyers augmentent. Les nouveaux logements du secteur privé sont presque tous des condominiums, situés dans des communautés « réservées aux adultes », et ils sont rarement loués à des mères seules. Les nouveaux crédits récemment proposés par le gouvernement fédéral pour ajouter au parc locatif semblent mal convenir aux besoins des femmes. Rien n’est prévu pour atténuer la rareté de grands logements pour les femmes qui ont des enfants, et aucune mesure ne semble garantir que les logements resteront abordables ou qu’ils seront loués sans restrictions discriminatoires qui affectent les femmes à faible revenu.

Certaines tendances observées dans les programmes existants de subventions au logement soulèvent aussi des préoccupations importantes pour les femmes. Le gouvernement fédéral dépense deux milliards de dollars par année en subventions au logement pour des ménages à faible revenu. Cependant, les ménages dirigés par une femme se heurtent à plusieurs obstacles pour accéder à cette forme essentielle d’assistance. Les subventions sont liées à des logements particuliers et la plupart des fournisseurs de logements subventionnés attribuent maintenant ces unités sur la base de longues listes d’attente, plutôt que d’après les besoins. Par conséquent, les femmes les plus à risque de se retrouver à la rue se voient généralement privées de tout accès à des logements subventionnés par le gouvernement fédéral.

D’autres préoccupations tiennent à certaines pratiques discriminatoires, qui ont cours tant dans le marché des logements sans but lucratif que dans le secteur privé. Il existe peu de politiques et procédures internes qui obligent les fournisseurs de logements sociaux à éviter la discrimination dans le choix des locataires, même lorsque ces décisions affectent l’accès au logement ou à des subventions indispensables.

Quant à la propriété domiciliaire, nous avons constaté que les programmes fédéraux qui facilitent un accès abordable à la propriété et aux rénovations et réparations des maisons en propriété ne profitent pas également aux femmes, en raison de politiques discriminatoires maintenues et mise de l’avant par la SCHL. Ainsi, on disqualifie la majorité des mères seules et des femmes à faible revenu qui veulent devenir propriétaires sur la base du critère de 33% d’« amortissement brut de la dette par rapport au revenu ». Cette politique empêche la grande majorité des femmes d’accéder à la propriété sur la base de leur revenu, même si elles payent des loyers plus élevés que ce que leur coûterait une hypothèque et l’impôt foncier.

Par ailleurs, les programmes et politiques de soutien du revenu jouent un rôle connexe et aussi important que les programmes de logements fédéraux. Le problème des femmes sans abri est presque toujours relié à la vulnérabilité et au désavantage qu’elles subissent en matière de revenu. Des changements apportés récemment aux programmes fédéraux ont eu des répercussions énormes sur la sécurité du revenu des femmes et sur leur capacité de payer un loyer ou des versements hypothécaires. Trois domaines des programmes et initiatives du fédéral sont à souligner en particulier: l’aide sociale, les crédits d’impôt destinés à alléger la « pauvreté des enfants » et l’assurance-emploi.

La troisième section du présent rapport propose une vue d’ensemble de l’implication du fédéral dans le soutien du revenu par le financement des programmes d’aide sociale, le supplément de la Prestation nationale pour enfants et l’assurance-emploi. Nous voulons étudier l’impact de ces changements et de la structure de ces programmes sur le problème de la perte de logis par les femmes.

La pierre angulaire de la sécurité du revenu et du logement pour les femmes repose sur la fourniture d’une assistance financière suffisante pour couvrir les coûts de logement des personnes dans le besoin.

En 1997, 56% de tous les Canadiens vivant sous les seuils de faible revenu (SFR) étaient des femmes et près de 20% de la population féminine au Canada (2,8 millions de femmes) vivaient sous les SFR. En 1996, près d’un million (945 000) de familles monoparentales étaient dirigées par une femme seule au Canada et elles avaient, de loin, les revenus familiaux les plus faibles pour tous les types de familles. Cinquante-six pour cent de ces familles, ou près d’un demi million de mères seules, avaient des revenus inférieurs aux SFR.

Ces statistiques sont encore plus dramatiques si on les considère à la lumière du renforcement des désavantages. Par exemple:

• En 1996, pas moins de 73% des mères seules Autochtones avaient des revenus inférieurs aux SFR.
• En 1997, environ 50% des femmes sans attaches de 65 ans et plus vivaient au-dessous des SFR.
• En 1996, près de 50% des nouvelles arrivantes (ayant immigré au Canada entre 1991 et 1996) vivaient dans des situations de faible revenu.
• Selon une étude de 1998, 60% des femmes ayant une incapacité dépendent partiellement ou totalement de l’aide sociale pour leurs besoins quotidiens de base.
• En 1995, 43% des femmes des minorités visibles âgées de moins de 15 ans et 41% de celles âgées de 15 à 24 ans vivaient dans des situations de faible revenu, en regard des femmes n’appartenant pas à des minorités visibles pour qui ces statistiques étaient de 20% des femmes de moins de 15 ans et de 24% des femmes de 14-24 ans.

Les femmes sont vulnérables à l’appauvrissement parce qu’elles demeurent les premières responsables des soins non salariés dispensés aux enfants et aux membres âgés, malades ou handicapés de la famille. Elles le sont aussi à cause d’inégalités de genre dans la distribution des revenus et de préjugés liés à la race, au sexe, à l’âge, au lieu d’origine et à la capacité sur les marchés du travail et dans les institutions économiques et politiques. Pour ces raisons, les femmes Autochtones, les jeunes femmes, les femmes handicapées et les immigrantes récemment arrivées sont plus susceptibles que les autres femmes d’avoir recours à l’aide sociale et sont particulièrement affectées par les lacunes des programmes sociaux.

Pour toute une génération de femmes, le principal facteur de protection de leur droit à un logement approprié a été le Régime d’assistance publique du Canada (RAPC). En 1966, on a institué avec le RAPC des accords de partage des coûts à 50-50 entre les gouvernements fédéral et provinciaux pour les programmes d’assistance sociale et les programmes de services connexes. Avec le RAPC, les provinces qui bénéficiaient du financement fédéral pour les programmes d’aide sociale étaient tenues de respecter des normes nationales. Les normes inscrites dans le RAPC étaient les suivantes: 1) pas de contrainte au travail pour avoir droit à l’assistance; 2) une assistance « basée sur les besoins »; 3) une allocation qui tenait compte du coût des besoins de base, soir la nourriture, le logement, les vêtements, le combustible, les services publics, les articles ménagers et les nécessités personnelles; 4) pas d’obligation de résidence et, 5) un droit d’appel. Le RAPC stipulait que, si une province ne remplissait pas toutes ces conditions, le gouvernement fédéral pouvait retenir le financement. Parallèlement, une personne ou un groupe qui s’estimait lésé pouvait demander au tribunal de déterminer si la province fournissait une assistance « en quantité compatible ou conséquente avec les besoins de base d’une personne » Au cas contraire, le tribunal pouvait ordonner que le partage des coûts par le fédéral soit retenu jusqu’à conformité.

L’abrogation du RAPC a été imposée par la Loi d’exécution du budget de 1995. Le premier avril 1996, le Financement des programmes établis (FPE) et le RAPC ont été remplacés par le Transfert canadien en matière de santé et de programmes sociaux (TCSPS). Le transfert de paiements aux provinces et aux territoires aux termes du TCSPS se fait maintenant sous forme de montant forfaitaire et n’est donc pas destiné expressément à la santé, à l’éducation postsecondaire, à l’aide sociale et aux services connexes. L’introduction du TCSPS a entraîné l’abandon de quatre des cinq normes du RAPC. Seule demeure l’absence de restriction en matière de résidence. Aucune exigence ne garantit aux prestataires de montants suffisants pour couvrir leurs coûts de logement.

L’implantation du TCSPS s’est accompagnée d’une réduction drastique des transferts de fonds. Les paiements de transfert effectués aux termes du TCSPS (en espèces et en points d’impôt) en 1995-1996 étaient de 29,7 milliards $. Un an plus tard, après une réduction de 2,6 milliards $, ils n’atteignaient plus que 25,1 milliards $.

La révocation du RAPC et l’introduction du TCSPS ont exacerbé la pauvreté des femmes en permettant le resserrement des critères d’admissibilité à l’aide sociale et l’érosion des barèmes d’aide sociale dans tout le Canada. Même si ces barèmes étaient déjà problématiques avant la révocation du RAPC, il est clair que les gouvernements provinciaux se sont sentis autorisés, et peut-être même encouragés, à cesser de maintenir les barèmes d’aide sociale à un niveau qui tienne compte du coût du logement et des autres besoins. Des ressources déjà rares ont été réaffectées au financement de la santé, domaine où des normes nationales demeurent, tandis que les barèmes d’aide sociale ont pris encore plus de retard face aux coûts de logement.

Le tableau suivant indique bien l’importance des changements apportés au RAPC sur les conditions de logement et de vie des femmes à faible revenu; il illustre l’évolution des barèmes d’aide sociale et des allocations-logement entre 1994 et 2000 en regard des loyers moyens au cours de la même période. Alors que beaucoup de gens pensent que les personnes assistées sociales devraient pouvoir payer des loyers inférieurs à la moyenne, des études portant sur les mères seules qui déménagent établissent qu’au contraire, la majorité d’entre elles doivent payer beaucoup plus cher que les loyers moyens. Une discrimination généralisée tend en effet à repousser ces familles pauvres vers les logements aux prix les plus excessifs et, comme nous l’avons vu, leur accès aux logements subventionnés est extrêmement limité.

Pendant ces six années, le coût des logements locatifs a diversement augmenté dans les centres urbains du Canada. Le loyer moyen pour un appartement de deux chambres à coucher a augmenté de 4% à Montréal, 5% à Halifax, 16% à Vancouver et 32% à Toronto. Facteur plus significatif en termes d’abordabilité, les revenus des bénéficiaires d’aide sociale n’ont pas suivi l’augmentation des coûts: dans certaines provinces, ils ont même considérablement diminué. Le revenu total des mères seules assistées sociales a diminué de 11% à Halifax et de 1% à Montréal, augmenté de 3% à Vancouver et baissé de 18% à Toronto. Le facteur le plus déterminant de la capacité de conserver un abri – le montant qui reste après le paiement du loyer – a diminué de 13% à Vancouver, 69% à Toronto, 5% à Montréal et 22% à Halifax. Pour simplement suivre le rythme de l’inflation, ce montant aurait dû augmenter de 15% pendant cette période.

L’impact de l’abrogation du RAPC et de l’érosion des droits à l’aide sociale pour les femmes sans abri se reflète également dans l’augmentation du nombre de femmes à faible revenu qui font appel aux banques alimentaires et aux centres d’hébergement, dans la hausse du nombre d’évictions pour cause d’arrérages et dans le vécu des femmes handicapées en matière de soins à domicile:

• La majorité des personnes qui s’adressent aux banques alimentaires sont des bénéficiaires de l’aide sociale. En mars 2000, l’Association canadienne des banques alimentaires rapportait que plus de 726 902 personnes fréquentaient les banques alimentaires. Ce nombre a augmenté de 92% depuis 1989 et de près de 10% depuis 1997.
• Malgré l’absence actuelle de statistiques nationales, nous savons que les évictions pour causes économiques sont en hausse. Par exemple, en Ontario, on a noté une augmentation significative des évictions économiques. La ville de Toronto a également découvert en 2000 que l’éviction constituait une des raisons qui ramenaient à plusieurs reprises des familles aux centres d’hébergement (11%). « Environ 1 200 dates d’audition pour éviction sont fixées chaque mois par le Tribunal du logement de l’Ontario. »
• Malgré l’absence de statistiques nationales, on sait que le nombre de femmes utilisant les centres d’hébergement a augmenté. À Toronto, par exemple, la proportion de femmes dans les centres pour itinérants a augmenté de 24,3% en 1988 à 37,2% en 1995-1996. À Calgary, on note aussi un nombre croissant de familles dans les centres d’hébergement, notamment des familles dirigées par une femme. Les familles à parent seul entrent dans le réseau des maisons d’hébergement au double du rythme des familles à deux parents. La fréquentation des maisons d’hébergement à Ottawa démontre une augmentation de 18% dans le nombre de personnes distinctes qui utilisent les centres depuis 1996.
• Depuis l’abrogation du RAPC et l’implantation du TCSPS, chaque province et chaque territoire a réduit ses services de soins à domicile aux personnes vivant avec un handicap. De ce fait, de plus en plus de femmes handicapées sont forcées de quitter leur domicile pour s’en remettre à des établissements de soins. D’autres femmes vivent dans la crainte d’être également chassées de chez elles si elles demandent plus de services. Les restrictions infligées aux services de soins à domicile ont également accru le stress vécu par les mères handicapées et ont amené leurs enfants à devoir assumer des responsabilités accrues à domicile, y compris celle de dispenser des soins à leur mère.

L’obtention d’une sécurité du revenu pour les femmes de tout le Canada constitue un objectif ambitieux qui exigera l’application simultanée de différents types de stratégies. Le CERA propose les deux stratégies juridiques suivantes en appui aux efforts liés à cet objectif.

1) La disparition de normes juridiques coercitives en matière d’aide sociale a permis une érosion sans précédent de revenus convenables pour les femmes au Canada, notamment les mères seules, les femmes handicapées, les femmes Autochtones et les femmes « racialisées ». Deux comités de l’Organisation des Nations Unies ont condamné ces changements comme violations des droits internationaux de la personne à cause de leurs conséquences discriminatoires sur l’accès des femmes à des logements appropriés.

En dépit de la montée en flèche du nombre de femmes sans abri et des protestations vigoureuses des comités des Nations Unies, rien n’a été fait pour rétablir des normes coercitives dans le domaine de l’aide sociale. Les femmes devraient profiter de l’examen de l’Entente-cadre sur l’union sociale pour faire pression sur les gouvernements fédéral et provinciaux afin qu’ils incluent un droit coercitif à une aide financière convenable dans une entente renouvelée.

2) Les femmes se sont tournées vers la Charte canadienne des droits et libertés et vers les lois sur les droits de la personne comme solutions de rechange pour faire appliquer leur droit à un niveau de vie convenable. La Cour suprême du Canada a entendu une cause cruciale à ce sujet le 29 octobre 2001. Il importe de continuer à amorcer ce genre de contestation.

Le soutien à l’inclusion du droit à un niveau de vie décent, y compris des conditions convenables d’alimentation, de vêtement et de logement dans une version révisée de la Loi canadienne sur les droits de la personne, a été une recommandation pratiquement unanime des femmes de tout le pays et d’autres groupes d’équité lorsque le groupe de travail chargé de l’examen de la Loi canadienne sur les droits de la personne a tenu des consultations en 2000. Même si cette recommandation n’a pas été reprise dans celles formulées par le groupe d’examen, les groupes de femmes pourraient interpeller directement le gouvernement fédéral à ce sujet.

La principale démarche entreprise par le gouvernement fédéral au cours des dernières années pour remédier à la pauvreté a été l’introduction, en 1997, du Supplément de la Prestation nationale pour enfants (SPNE), comme crédit d’impôt additionnel pour certaines familles à faible revenu. Cette prestation venait s’ajouter aux prestations pour enfants existantes qui ont été incorporées à la nouvelle Prestation nationale pour enfants (PNE).

La PNE comprend deux éléments: la prestation de base et le supplément. La Prestation fiscale canadienne pour enfants, ou prestation de base, combine simplement l’allocation familiale et le crédit d’impôt pour enfants qui existaient déjà; elle n’a rien ajouté à ce que les familles recevaient déjà. Quant au supplément, il s’agit de fonds additionnels alloués, nous dit le gouvernement fédéral, pour pallier le phénomène du « mur de l’aide sociale », à savoir la notion voulant que les dépenses liées à l’emploi, la hausse de l’impôt sur le revenu et les contributions au Régime de pensions du Canada ou du Québec, par exemple, entravent la transition au marché du travail des personnes à faible revenu qui bénéficient de l’aide sociale.

La prestation maximale de base est offerte aux familles dont le revenu imposable net est inférieur à 32 000 $. La prestation de base maximale est présentement (jusque en juin 2002) de 1 117 $ par année (93,08 $ par mois) pour les premier et second enfant de moins de 18 ans. Elle augmente ensuite progressivement sur la base du nombre et de l’âge des enfants. À cela vient s’ajouter un supplément de 221 $ par année ou 18,41 $ par mois offert pour chaque enfant de moins de 7 ans pour lequel aucun frais de garde d’enfant n’a été réclamé.

En plus de cela, certaines familles à faible revenu sont admissibles au Supplément de la Prestation nationale pour enfants qui se chiffre à 1 255 $ par année (104,58 $ par mois) pour le premier enfant, 1 055 $ par année (87,91 $ par mois) pour le deuxième enfant et 980 $ par année (81,66 $ par mois) pour chaque enfant additionnel.

Ces montants comprennent les changements entrés en vigueur en juillet 2001. Le supplément a alors été majoré de 28,4% par rapport à l’année précédente, tandis que la prestation de base était majorée d’à peine 1,2%, bien en dessous de l’augmentation du coût de la vie. Il en résulte que, pour la première fois depuis la création de la PNE, le montant du supplément dépasse celui de la prestation de base.

Bien que la PNE soit administrée au moyen du régime fiscal (les gens doivent compléter une déclaration de revenus pour la demander), le gouvernement affirme que c’est fondamentalement un programme anti-pauvreté plutôt qu’une disposition fiscale. En outre, bien qu’il s’agisse d’une mesure fédérale, sa création résulte d’une initiative conjointe avec les gouvernements provinciaux et territoriaux.

La PNE vise trois objectifs:

1. Prévenir et réduire l’étendue de la pauvreté chez les enfants;
2. Promouvoir le désir de travailler en s’assurant qu’il soit toujours plus avantageux pour les familles de travailler; et
3. Réduire le chevauchement et le dédoublement de programmes et de services gouvernementaux.

Ces trois objectifs sont directement reliés aux enjeux du logement et de la perte du logis pour les femmes. La pauvreté des enfants dépend presque toujours de celle de la mère et la relation entre le coût du logement, et le revenu constitue un déterminant majeur de la pauvreté des femmes et des enfants. Il apparaît évident que, si l’on tient à garantir qu’il sera plus avantageux pour les familles de travailler que de recevoir l’aide sociale, il faudrait tenir compte du fait que, dans plusieurs provinces, les seules familles à pouvoir se procurer une allocation-logement variable ajustée au coût du logement et à la taille de la famille sont celles qui reçoivent de l’aide sociale. Il serait logique qu’une harmonisation des modes de prestations prévoie une intégration entre les allocations-logement versées aux personnes assistées sociales et l’aide accordée aux familles qui travaillent. Malgré ces relations, la formule du supplément – axée sur la modification de l’attitude des parents à l’égard du marché du travail – ignore complètement la question des coûts du logement, le besoin d’allocations-logement pour les familles à faible revenu qui travaillent et la nécessité d’harmoniser les subventions au logement avec les autres formes de soutien du revenu. Aucune considération n’est accordée au coût du logement dans la détermination de l’éligibilité au supplément ou du montant de la prestation et aucune tentative n’a été faite pour orienter la prestation vers les personnes les plus pauvres ou les plus à risque de se retrouver sans abri.

Ce qui caractérise le supplément en regard de la prestation de base, c’est l’entente passée avec les provinces qui leur permet de « récupérer » le supplément auprès des bénéficiaires de l’aide sociale. En effet, dans toutes les provinces et territoires, excepté le Nouveau-Brunswick, Terre-Neuve et le Manitoba, le supplément est récupéré par déduction à même les prestations versées aux bénéficiaires de l’aide sociale. Et ce qui est le plus offensant pour les femmes à faible revenu, c’est que le supplément du PNE, une prestation censée remédier à la pauvreté des enfants, est récupérée auprès des femmes et enfants les plus pauvres, simplement parce qu’ils reçoivent de l’aide sociale. Il en résulte que la majorité des mères seules, celles qui ont le plus besoin de la prestation, ne peuvent pas l’obtenir. Cette exclusion a évidemment un impact énorme sur le problème des femmes sans abri.

Dans un rapport publié en 1998 par le Conseil national du bien-être social, Les prestations familiales: les enfants restent sur leur faim, on évaluait que, sur plus d’un million de familles monoparentales au Canada, seulement 17% conserveraient le supplément alors que ce serait le cas de 59% des familles biparentales. Le reste des familles à parent unique, soit 83% du groupe, ne recevraient aucun supplément. En 1997, les mères seules formaient 67% des familles bénéficiaires de l’aide sociale (388 426) tandis que les pères seuls ne constituaient que 6,4% des familles assistées sociales (37 374) et les couples avec des enfants, 26,6% (157 675). La disposition de récupération a donc été particulièrement défavorable aux mères seules. En dépit du fait que les femmes recevant l’aide sociale ont le plus urgent besoin de cette prestation et sont les moins capables de se payer un logement avec ses coûts connexes, elles se voient exclues de la seule initiative du gouvernement fédéral qui prétend remédier à la pauvreté des enfants et des familles.

Même si la disposition de récupération du supplément peut sembler être une politique strictement provinciale et territoriale, elle résulte en fait d’un accord conclu avec le gouvernement fédéral qui permet aux provinces et aux territoires de récupérer le crédit d’impôt accordé aux familles bénéficiaires de l’aide sociale. Le document Bâtir un meilleur avenir pour les enfants du Canada constitue la seule transcription publique de cet accord. Dans la section intitulée « La mise en œuvre de la Prestation nationale pour enfants », on note que:

Les provinces et les territoires ont réalisé des économies substantielles à la suite des dispositions de récupération. Pour l’année fiscale 1999-2000, les réinvestissements totaux des provinces et des territoires sont estimés à environ 404 millions de dollars. Même si l’accord prévoyait que ces économies devaient être réinvesties dans des programmes et services communautaires, plus le temps passe et plus s’émousse la distinction entre un « réinvestissement » et la simple affectation de ces fonds au financement d’autres programmes. En fait, rien n’indique que les familles qui ont fait les frais de ces dispositions de récupération des montants d’aide sociale dans les provinces ont bénéficié de quelque amélioration des programmes sociaux en raison de ces dispositions.

Finalement, le supplément de la PNE constitue bien plus le déni discriminatoire d’une prestation nécessaire aux mères seules plutôt qu’une piste de solution aux difficultés d’un retour au travail. Les exemples suivants démontrent le genre de disparités que provoque le caractère discriminatoire de cet accord fédéral-provincial et la façon dont ces disparités contribuent directement à la menace de se retrouver à la rue que vivent les mères seules:

Maria, une jeune mère seule avec deux enfants, un garçon de 4 ans et une fille de 6 ans, vit dans un appartement décrépit de deux chambres à coucher à Toronto et paye 850 $ par mois. Maria est bénéficiaire d’aide sociale et n’a pas d’emploi salarié. Comme toutes les familles bénéficiaires de cette aide, elle reçoit chaque mois un chèque du gouvernement fédéral pour le montant de base et le supplément de la PNE. Elle reçoit également un chèque mensuel d’aide social dont est déduit le montant du supplément de la PNE. Son revenu total, après déduction du loyer, laisse à Maria 459 $ pour l’ensemble de ses dépenses et celles de ses deux enfants chaque mois, y compris les coûts de chauffage, la nourriture, le téléphone et tous leurs autres besoins.

Anthea, une amie de Maria, loue dans le même immeuble un appartement de deux chambres à coucher pour le même loyer et elle a deux enfants du même âge. Elle bénéficie de services de garde subventionnés. Elle travaille depuis plus de deux ans à temps plein pour une chaîne de restauration rapide et gagne à peine plus que le salaire minimum. Son revenu est de 10 920 $ par an, ou 910 $ par mois. Anthea est éligible à un supplément de salaire de près de 500 $ de l’aide sociale mais le supplément de la PNE est déduit de ce montant, ce qui lui laisse un peu plus de 300 $ en supplément de salaire. Anthea n’a pas droit au supplément additionnel de la PNE pour enfants de moins de 7 ans parce qu’elle a réclamé ses frais de garde d’enfants dans son rapport d’impôt. Résultat: son revenu mensuel total est de presque 1 600 $. Une fois son loyer payé, il reste à Anthea un peu moins de 750 $ pour toutes les dépenses liées à son travail, y compris le transport à la garderie et au travail, et pour ses besoins quotidiens de base et ceux de ses enfants.

De l’autre côté de la rue, Geoff et Lori-Anne ont aussi deux enfants, un garçon de 4 ans et une fille de 6 ans. Ils vivent dans une maison de ville en coopérative comprenant 3 chambres à coucher. Le loyer mensuel de 1 250 $ au prix du marché est réduit par une subvention importante (545 $ par mois) à 705 $ par mois. Geoff est employé municipal à temps partiel et a un revenu annuel net de 24 000 $ par année, ou 2 000 $ par mois. Comme Geoff a un emploi salarié, Lori-Anne et lui ont droit au supplément de la PNE. Comme ils n’ont pas réclamé de frais de garde d’enfants aux fins d’impôt, ils ont droit au supplément additionnel de la PNE pour enfants de moins de 7 ans. C’est dire que Geoff et Lori-Anne, eux, conservent 1 630, 70 $ par mois, une fois leur loyer payé.

Les disparités entre ces scénarios s’accroissent encore si on les examine à la lumière des actifs disponibles. Pour devenir admissibles à l’aide sociale, Maria et Anthea devraient toutes les deux épuiser pratiquement tous leurs actifs. C’est dire que, pour avoir droit à l’aide sociale, Maria devrait sacrifier tout ce qu’elle pourrait avoir comme réserves, par exemple des économies à la banque, des obligations ou des REEE/REER, jusqu’à un plafond de 1 957 $. De façon semblable, une fois bénéficiaires de l’aide sociale, Maria et Anthea n’auraient pas droit à des actifs supérieurs au plafond prescrit. Geoff et Lori-Anne, par contre, sont autorisés à conserver leurs actifs. Donc, non seulement pourront-ils avoir un revenu mensuel convenable une fois leur loyer payé, mais Geoff et Lori-Anne auront aussi un bon coussin financier sur lequel compter en cas de crise ou de besoin.

Les aspects discriminatoires des dispositions de récupération du supplément vont au-delà des aspects financiers. Cet accord fédéral-provincial vient renforcer une tendance prépondérante de la politique sociale canadienne, qui consiste à occulter ou à ignorer les réalités de la pauvreté des femmes et de leur perte de logis en limitant la perspective à la protection des enfants contre les « dommages » que pourrait leur infliger la pauvreté. Il est devenu impératif de parler de la « pauvreté des enfants » plutôt que de reconnaître la pauvreté des femmes. Cette dissociation entre la pauvreté des enfants et celle que vivent leurs mères renforce les stéréotypes négatifs entourant les mères seules et rend les inégalités du système moins visibles dans une société qui prive les mères seules des ressources nécessaires pour se nourrir, se vêtir et se loger en même temps que leur famille.

Il ne s’agit pas de nier les problèmes qu’il nous faut résoudre pour faciliter la transition des femmes entre l’aide sociale et le marché du travail rémunéré. Les femmes qui ont des enfants découvrent fréquemment à quel point cette transition est entravée par la perte d’une allocation-logement proportionnelle à la taille de leur famille, d’une assurance couvrant les médicaments et les soins dentaires, d’une allocation pour les vêtements d’hiver, d’une allocation de démarrage dans la communauté et d’autres bénéfices associés à la taille de la famille (et disponibles par le truchement de l’aide sociale), sans parler des coûts additionnels de transport et de garde d’enfants, des coûts qui peuvent même compromettre leur capacité de garder un logement. Malgré cela, plutôt que de reconnaître les complexités de ces enjeux et de concevoir une prestation adaptée aux contraintes financières qui imposent de plus en plus aux femmes et aux enfants le risque de se retrouver sans abri, l’accord du supplément de la PNE impose une division brutale entre les personnes assistées sociales et les autres. On en vient ainsi à refuser à plusieurs femmes qui vivent une situation de pauvreté désastreuse et risquent sérieusement de se retrouver à la rue une prestation qui pourrait faire la différence entre pouvoir acquitter son loyer ou en être évincées et devenir sans abri.

Une solution simple à l’aspect discriminatoire du supplément de la PNE serait d’abroger la disposition de récupération dans chacune des provinces. Des campagnes de pression ont été organisées à cet effet de temps à autre un peu partout au pays; ainsi, le Nouveau parti démocratique ontarien mène présentement une telle campagne. En octobre 2001, M. Tony Martin, le critique du NPD ontarien en matière de services sociaux et communautaires, a déposé une pétition de plus de 7 000 signatures à l’assemblée législative pour réclamer du gouvernement provincial qu’il cesse de récupérer le supplément de la PNE.

Ce genre de solution peut bien sûr présenter d’autres difficultés, par exemple, en compromettant la disponibilité de crédits pour pallier les problèmes que connaissent certaines femmes dans leur passage de l’aide sociale à l’emploi salarié. Toutefois, plutôt que de renforcer la division entre « recevoir de l’aide sociale » et « travailler » et de refuser aux bénéficiaires d’aide sociale les avantages d’une initiative essentielle contre la pauvreté des enfants, les nouveaux programmes de prestations doivent être conçus de façon à tenir compte des liens complexes qui unissent les divers programmes et prestations afin d’assurer l’admissibilité des travailleuses à une allocation-logement ou à une subvention au logement adaptée à la taille de leur famille et à leurs coûts de logement.

En appui à ce genre de politiques, le CERA recommande que soit contestée au nom de la Charte canadienne des droits et libertés la récupération du supplément, comme contraire au droit à la vie, à la liberté et à la sécurité des personnes et comme contraire aux droits à l’égalité des mères seules bénéficiaires de l’aide sociale.

Des enquêtes sur les locataires qui vivent des menaces d’éviction ont déterminé que la majorité de ces évictions surviennent après une perte d’emploi imprévue ou une réduction du revenu. Pour les femmes dont une grande partie du revenu va au loyer, une protection contre une perte d’emploi imprévue est donc une composante essentielle de la prévention de la perte du logis. Si tant est que l’on reconnaisse la nécessité d’une protection de ce genre au Canada, elle se fait sous la forme de la Loi sur l’assurance-emploi (A-E). Cette loi met sur pied un programme de caisse d’entreprise basé sur les contributions des employés et des employeurs afin de fournir un revenu de remplacement temporaire et d’autres formes de soutien aux personnes assurées qui perdent involontairement un emploi.

Donc, le régime fédéral d’A-E lie la sécurité du revenu à l’appartenance à la population active salariée. L’assurance-emploi sert à pallier un certain nombre de circonstances qui entraînent une perte de sécurité de revenu pour les femmes – non seulement la perte d’un emploi mais également l’incapacité à long terme, la maternité et les soins aux bébés – mais elle n’est offerte qu’aux femmes qui ont un emploi salarié. Donc, dans la mesure où le régime d’A-E contribue à protéger les femmes de la perte d’un abri, il n’y a que les travailleuses qui bénéficient de cette protection. Le régime d’A-E n’offre absolument rien aux femmes qui n’ont pas cotisé au système. La seule alternative pour ces femmes est l’aide sociale, à laquelle elles ne peuvent avoir droit avant d’avoir presque entièrement épuisé leurs réserves. On peut donc dire que, d’une part, le régime d’A-E contribue à la réalisation de l’objectif général d’une sécurité du revenu et du logement pour les femmes, mais que, d’autre part, cette contribution n’est à tout le moins que partielle. Le fait de situer l’A-E dans le contexte et l’objectif plus généraux d’une sécurité du revenu et du logement à assurer aux femmes sert à préciser les façons dont nous devons améliorer le régime d’A-E pour qu’il pallie, à sa façon, le genre de perte de revenu qui risque le plus de pousser des femmes à la rue.

Cette analyse du régime d’A-E et ces recommandations ne veulent aucunement laisser entendre que la pauvreté des femmes et les désavantages qu’elles vivent au niveau du logement doivent être uniquement palliés au moyen de l’A-E. On propose plutôt d’amener l’A-E à réagir de façon équitable aux besoins des femmes menacées par une perte de logis. Le présent chapitre analyse les diverses façons dont la structure et la conception du programme actuel d’A-E disqualifie les femmes qui risquent le plus de se retrouver sans abri. C’est également une occasion de réfléchir à la notion plus générale de sécurité du revenu et du logement, de songer aux facteurs dont le traitement se prête le mieux à un régime d’assurance lié à l’emploi et à ceux qu’il est plus convenable de traiter au moyen de programmes universels de revenu.

Plutôt que de bonifier le programme pour assurer une protection adéquate aux ménages les plus vulnérables à la perte de leur logis après une perte d’emploi ou une baisse de revenu et pour leur fournir un revenu de remplacement au besoin afin de pallier leurs coûts de logement, le gouvernement fédéral a modifié ce régime dans un sens très différent. En passant d’un système de « semaines travaillées » à un décompte des « heures travaillées » pour établir l’admissibilité, le nouveau régime d’A-E disqualifie bon nombre des femmes les plus susceptibles de perdre leur logis. De plus, on durcit les critères d’admissibilité aux prestations pour les personnes qui arrivent ou qui reviennent sur le marché du travail. Enfin, plutôt que d’offrir aux gens qui ont des personnes à charge un supplément fondé sur leur revenu actuel, les autorités ont assujetti tout bénéfice supplémentaire à l’admissibilité à la PNE et au revenu du ménage au cours de l’année financière précédente.

1. Des semaines travaillées aux heures travaillées

En janvier 1997, le gouvernement libéral a changé les critères d’admissibilité à l’A-E, passant d’un système de semaines travaillées à un décompte des heures travaillées. La formule utilisée présentement pour déterminer l’admissibilité au régime est basée sur une semaine de travail de 35 heures. Cette norme régit également l’allocation des prestations de maternité.

Ce changement porte préjudice aux travailleurs et aux travailleuses à temps partiel, qui vivent maintenant un risque accru d’inadmissibilité aux prestations:

La majorité de l’effectif à temps partiel est composé de femmes:

• Parmi les salariés adultes (entre 25 et 54 ans), les femmes salariées constituent 80,1% du personnel à temps partiel.
• 40% des femmes au Canada occupent des emplois non conventionnels – des emplois temporaires, occasionnels, saisonniers ou à temps partiel.
• Parmi les mères seules d’enfants de moins de 6 ans, 28% occupent des emplois à temps partiel.
• Les femmes forment environ 70% de la main-d’œuvre à temps partiel.

Les femmes travaillent moins d’heures que les hommes au sein de la population active rémunérée parce qu’on leur refuse souvent des emplois à temps plein et parce qu’elles sont plus souvent appelées à assurer bénévolement des soins aux autres. En raison de ce changement des critères d’admissibilité, les personnes les plus susceptibles de consacrer au loyer une part élevée de leur revenu peuvent courir de graves risques d’être incapables d’acquitter leur loyer en l’absence d’A-E, et elles sont les plus susceptibles de cotiser au régime sans jamais en recevoir aucun avantage.

Dans le nouveau régime d’A-E, les personnes qui arrivent ou reviennent dans la population active se heurtent à des critères encore plus sévères d’admissibilité aux prestations. Le nombre d’heures requises pour devenir admissible a été porté de 700 à 910 (soit de 20 à 26 semaines). Ce changement de politique a pour résultat de disqualifier bon nombre de jeunes et de mères seules.

Pourtant, les personnes qui entrent ou rentrent sur le marché du travail constituent 26% des travailleuses et travailleurs affectés par une perte d’emploi. Plus de 50% des personnes de cette catégorie gagnaient moins de 10 $ l’heure et plus de 75% d’entre elles gagnaient moins de 15 $ l’heure. Les jeunes de 15-24 ans constituent plus de la moitié de cette catégorie de travailleurs, dont les femmes forment un peu plus de la moitié. On note en particulier que les mères seules dont le plus jeune enfant a entre 6 et 10 ans sont beaucoup plus nombreuses dans la main-d’œuvre rentrante que les mères et les pères mariés. La surreprésentation des jeunes dans la population active nouvelle ou rentrante et la tendance des mères seules à en faire partie n’a rien d’étonnant puisque beaucoup de jeunes entrent pour la première fois sur le marché du travail et que les femmes sont plus portées que les hommes à quitter et à rallier périodiquement ce marché dans une tentative de concilier des responsabilités familiales et professionnelles.

Dans l’ancien régime d’assurance-chômage (A-C) et dans le régime actuel d’assurance-emploi (A-E), certaines clauses prévoient des prestations supplémentaires pour les prestataires ayant des enfants en charge. On parlait de « taux majoré pour personnes à charge » dans le régime d’A-C; c’est maintenant le « supplément familial » dans le régime d’A-E.

Le supplément familial a pour but d’offrir une aide et une sécurité additionnelles aux familles à faible revenu avec enfants. La prestation ordinaire d’A-E correspond à 55% des gains assurés jusqu’à concurrence de 413 $/semaine. Avec le supplément familial, les prestataires de familles à faible revenu peuvent recevoir un pourcentage plus élevé de leurs gains assurés (jusqu’à 80%) tant que leur prestation hebdomadaire ne dépasse pas le maximum accordé de 413 $. Pour être admissibles au supplément familial, les prestataires doivent avoir au moins un enfant à charge, posséder un revenu familial net ne dépassant pas 25 921 $ et être bénéficiaires de la Prestation nationale pour enfants (analysée au chapitre précédent).

On note deux changements importants dans la transition du taux majoré pour personnes à charge au système du supplément familial. D’abord, l’admissibilité au supplément familial se fonde sur le revenu familial alors que, sous le régime d’A-C, elle dépendait des gains individuels. Cela signifie qu’une femme qui habite avec un partenaire masculin faisant partie de la population active a considérablement moins de chances d’avoir droit au supplément familial. En 1995-1996, sous le régime d’A-C, 33,6% des femmes recevaient la prestation alors qu’en 1997, sous le nouveau régime d’A-E, seulement 13,8% des femmes avaient droit au supplément familial; en outre, on constate qu’avec l’A-E les femmes ne forment que 62,6% des bénéficiaires du supplément alors que dans le régime d’A-C plus de 80% des bénéficiaires de la prestation étaient des femmes.

Les nouveaux critères d’admissibilité permettent à une proportion plus élevée de mères seules qui reçoivent des prestations d’avoir accès au supplément familial en comparaison de l’ancien système. Toutefois, ce gain est relativisé par la très grande difficulté pour les femmes, et notamment pour les mères seules, de se qualifier à des prestations d’A-E dans le nouveau système.

Le deuxième changement d’importance est le suivant: plutôt que d’être basé sur les revenus gagnés durant les semaines de qualification, le supplément familial repose sur l’admissibilité à la PNE, et donc sur le revenu du ménage, calculé en fonction de l’année d’imposition précédente. Les femmes qui ont quitté un conjoint au cours de l’année précédente et qui seraient autrement disqualifiées pour la PNE en raison d’un revenu du ménage plus élevé au cours de cette année d’imposition peuvent utiliser une disposition leur permettant d’être admissibles au supplément de la PNE sur la base de leur revenu actuel. Néanmoins, outre cette disposition limitée, il est à craindre que bon nombre de femmes qui ont connu une baisse dramatique des revenus de leur ménage et qui sont menacées de ne pas pouvoir acquitter leur loyer ou leurs paiements d’hypothèque n’arriveraient pas à se qualifier pour le supplément familial en raison de leur niveau de revenu au cours de l’année d’imposition précédente.

Un programme conçu pour apporter une aide financière supplémentaire aux familles à faible revenu lors d’une perte d’emploi devrait veiller à garantir que les femmes ne perdent pas leur logis. De plus, baser le droit au supplément familial sur les niveaux de revenu de l’année d’imposition précédente est peu logique. Pour venir réellement en aide aux familles à faible revenu, le programme doit cibler les familles dont les revenus actuels sont bas et non seulement celles dont le revenu était faible une année plus tôt. De plus, bon nombre des mères les plus vulnérables seront vraisemblablement exclues du droit au supplément familial faute d'avoir fait une déclaration d'impôt au cours de l'année précédente ou de connaître l’existence de la disposition qui leur permet de demander la Prestation nationale pour enfants au moment de la séparation.

En raison de ces trois grands changements de politiques, plus de femmes que d’hommes éprouvent des difficultés à se qualifier pour des prestations d’A-E et ce en dépit du fait que leurs cotisations au système sont proportionnelles. En 1997-1998, le nombre de requérantes de prestations ordinaires d’A-E a baissé d’un peu moins de 20% en regard de l’année précédente. Par ailleurs, les changements apportés à l’A-E exacerbent les inégalités déjà présentes au sein du segment féminin de la population active. Par exemple, les femmes Autochtones, les femmes de couleur, les nouvelles arrivantes et les femmes handicapées sont surreprésentées dans la population active « marginale ». Et dans le nouveau système d’A-E, elles éprouvent de plus en plus de difficultés à remplir les conditions de qualification et, lorsqu’elles y arrivent, elles doivent subir de longues périodes d’attente avant de recevoir la moindre prestation.

Les femmes qui ne peuvent se qualifier pour des prestations d’A-E – parce que leur travail à temps partiel, leur arrivée récente sur le marché du travail ou une absence de cinq ou six ans à éduquer leurs enfants ne leur a pas permis d’accumuler suffisamment d’heures travaillées – n’ont d’autre solution que le recours à l’aide sociale. Cette option exige l’épuisement de leurs actifs, pourtant nécessaires pour se protéger des imprévus ou pour fournir un dépôt de réservation d’un autre logement. Or, les barèmes d’aide sociale leur permettront rarement de conserver leur logement après la perte d’un revenu d’emploi. Alors qu’un véritable régime d’assurance, offrant une protection adéquate, leur permettrait de conserver un bon logis à travers une période de transition, le système actuel force les femmes vivant une perte d’emploi temporaire à abandonner leur logis, sortir les enfants de l’école ou de la garderie et entrer dans un marché locatif de plus en plus hostile et déréglementé. Leur crédit peut être compromis dans cette foulée et les empêcher de se qualifier pour la plupart des appartements ou pour une éventuelle hypothèque. De plus, les femmes doivent subir la stigmatisation accrue infligée aux bénéficiaires des programmes d’aide sociale.

1) L’assurance-emploi doit être révisée de fond en comble pour s’assurer que les femmes qui sont vulnérables à des pertes d’emploi imprévues ou à des réductions de revenu soient suffisamment protégées pour pouvoir continuer d’acquitter leur loyer ou leurs versements d’hypothèques. Cela signifie:

• Plutôt que disqualifier les jeunes femmes et celles qui rentrent sur le marché du travail après être restées chez elles pour prendre soin d’enfants, élaborer des critères d’admissibilité qui considèrent et facilitent la participation des femmes à la force de travail salariée et non salariée, en tenant particulièrement compte des modes de travail des femmes, de la situation des jeunes femmes et de celle des femmes qui rentrent sur le marché du travail après une absence;
• S’assurer que l’admissibilité au supplément familial est fondée sur le revenu actuel et sur les besoins de sécurité du logement plutôt que sur le revenu de l’année d’imposition précédente et sur la réception de la Prestation nationale pour enfants;
• Ajuster les niveaux de la prestation ordinaire et du supplément familial dans le but d’assurer une protection additionnelle à celles qui, en tant que dispensatrices principales de soins, ont peu de marge de manœuvre pour absorber une réduction de revenu. Les barèmes de prestation et de supplément devraient tenir compte des coûts réels de logement que subissent les prestataires de l’A-E.

2) Des études plus approfondies sur les femmes qui vivent l’éviction permettraient de documenter l’importance d’améliorer le régime d’assurance-emploi pour éviter aux femmes de se retrouver sans abri.

3) Il importe d’établir un système de livraison plus efficace de façon à ce que les femmes à faible revenu reçoivent leurs premiers chèques d’A-E dès qu’elles en font la demande plutôt que de devoir attendre entre quatre et six semaines; autre solution: instaurer un système de traitement rapide à l’intention des personnes qui ont besoin d’un revenu immédiat pour acquitter des coûts de logement.