Au Canada, trois peuples autochtones sont reconnus par la Constitution: les Premières nations, les Métis et les Inuits. Depuis le milieu des années 1800, le droit canadien a précisé qui a le droit d’être inscrit comme Indien conformément à la Loi sur les Indiens et qui peut, de ce fait, bénéficier des avantages de la Loi sur les Indiens, soit l’éducation sur la réserve, l’aide financière à l’éducation postsecondaire, les services de santé et le logement. Le ministère des Affaires indiennes et du Nord canadien (MAINC) tient à jour le Registre des Indiens, la liste officielle des «Indiens inscrits ». Nonobstant la reconnaissance constitutionnelle des peuples autochtones Métis, Inuits et des Premières nations, seuls les Autochtones des Premières nations sont reconnus comme « Indiens inscrits » par le gouvernement fédéral. Cette désignation « d’Indien inscrit » aux termes de la Loi sur les Indiens constitue une arme à double tranchant. La Loi sur les Indiens est perçue et vécue par plusieurs Autochtones comme étant raciste et privative de leurs droits. D’autre part, les personnes que le gouvernement fédéral reconnaît comme « Indiens inscrits » ont droit aux avantages de la Loi sur les Indiens, incluant des programmes de logement à l’intérieur des réserves et d’autres avantages économiques et sociaux qui s’avèrent cependant insuffisants.

Même s’ils et elles ne sont pas touchés par les incidences racistes et privatives de la Loi sur les Indiens, les femmes, les hommes et les enfants Métis et Inuits ne profitent pas de certains des droits qui peuvent être enchâssés dans la Loi ou dans d’autres obligations du fédéral à l’égard des Autochtones. Par exemple, contrairement à d’autres groupes autochtones qui bénéficient d’accords particuliers stipulés dans la Loi sur les Indiens, les Inuits [et les Métis] ne vivent pas dans des réserves et doivent se disputer les rares logements sociaux avec les autres Canadiens non autochtones.

On évalue à environ 50,000 le nombre d’Inuits vivant dans 53 communautés des régions arctiques de Terre-Neuve et du Labrador, du Québec, des Territoires du Nord-Ouest et du Nunavut. Ce sont de petites communautés isolées qui souffrent de taux élevés de chômage chronique. D’après le recensement de 1996, environ 5% des femmes Autochtones sont Inuites.

Présentement, les Inuits font face à la pire crise du logement au Canada. Bien que cette crise remonte à plus de 40 ans, lorsque le gouvernement fédéral a commencé à déplacer les Inuits vers des communautés permanentes pour améliorer l’accès aux services gouvernementaux, y compris le logement, la situation est devenue critique en raison de l’augmentation rapide de la population inuite et de l’érosion du parc de logements. Les Inuits vivent dans des logements gravement surpeuplés, inadéquats et dangereux. La surpopulation des logements est considérée par les Inuits comme le plus grave de leurs problèmes.

Parce que les Inuits ne sont pas « inscrits » aux termes de la Loi sur les Indiens, elles et ils sont contraints à se disputer les logements sociaux avec les autres Canadiens d’origine non autochtone. Cette conjoncture a eu des effets dévastateurs sur leurs conditions de logement. En 1993, le gouvernement fédéral a mis fin à sa participation aux fonds à frais partagés avec le gouvernement des Territoires du Nord-Ouest (GTNO), le gouvernement du Québec et le gouvernement de Terre-Neuve et du Labrador pour la construction de nouvelles unités de logements sociaux. En dépit des protestations vigoureuses des représentants inuits et des promesses du gouvernement fédéral de remédier à la situation, les subventions pour les logements sociaux n’ont pas été restaurées. Les besoins de logement social ont été exacerbés par les coûts très élevés du marché locatif privé dans les régions arctiques (p. ex., 2 500 $ par mois de loyer à Rankin Inlet et 7 560 $ par année pour le chauffage dans les communautés inuites du Labrador), alors qu’énormément d’Inuits vivent dans la pauvreté. À ce jour, l’offre de logements sociaux est très inférieure à la demande pour les Inuits du Canada, qui subissent des listes d’attente interminables pour les logements subventionnés.

Les conditions de logement au Nunavut sont particulièrement rudes. Au Nunavut, 44% ou plus de 3 500 ménages ont dramatiquement besoin d’un logement, en comparaison de 14% des ménages en situation de besoin impérieux dans le sud du Canada. Il n’existe pas de marché locatif privé et il y a présentement plus de 1 000 familles sur la liste d’attente pour un logement. On évalue que 260 nouveaux noms s’ajoutent chaque année à cette liste d’attente. Les responsables de la Nunavut Housing Corporation estiment que leur territoire devra acquérir de plus de 2 500 nouvelles maisons pour répondre à ses besoins de logement. Le climat arctique signifie que l’itinérance « de rue » est souvent impossible, ce qui rend inévitable et habituel l’entassement extrême dans les logis. Le gouvernement fédéral a proposé un peu de financement aux territoires pour la construction de nouvelles unités de logement, mais cette proposition est jugée très inadéquate, surtout compte tenu des coûts élevés de la construction au Nunavut.

Le nombre moyen de personnes par chambre dans les ménages inuits du Canada est deux fois plus élevé que la moyenne nationale. Même si des renseignements statistiques semblables ne sont pas disponibles pour le Labrador, il est reconnu parmi les Inuits que les conditions de logement au Labrador sont les pires au Canada. Au-delà du problème de surpopulation, on note que plusieurs maisons inuites sont privées des services de base comme l’eau courante et la plomberie, ce qui augmente d’autant l’incidence des maladies transmissibles et le taux de mortalité infantile, réduisant l’espérance de vie pour plusieurs Inuits.

Les logements fournis aux collectivités inuites permanentes qu’a créées le gouvernement fédéral se sont depuis longtemps avérés inhabitables et mal adaptés à la culture. Traditionnellement, les Inuits vivaient en petits groupes nomades à structure familiale. Les logements du gouvernement n’ont pas pris en compte les familles plus nombreuses et les familles élargies et ne conviennent pas à des pratiques culturelles comme l’apprêt de grandes carcasses ou le besoin d’aires de rangement extérieures facilement accessibles.

Avant 1993, dans le Nord, les occasions limitées de développement économique et les coûts élevés de construction et d’entretien des logements, conjugués à un marché privé restreint de l’habitation, ont conduit le gouvernement à accroître son rôle dans le domaine du logement social nordique. Toutefois, le parc des habitations disponibles n’a jamais suffi à la demande.

La crise du logement affecte particulièrement les femmes Inuites en s’ajoutant aux autres problèmes sociaux auxquels elles doivent faire face. Les femmes Inuites qui désirent quitter des relations de violence et d’abus rencontrent d’innombrables obstacles. La pression sociale oblige bien des femmes à dissimuler très longtemps la violence vécue au foyer. Pour certaines femmes Inuites, leur soutien financier et/ou leur logement peuvent dépendre d’un conjoint ou d’un partenaire. À toutes fins pratiques, l’absence de logements inoccupés et l’entassement dans les logements existants, conditions vécues dans presque toutes les collectivités, ne laissent pratiquement plus de places aux femmes ayant besoin d’un refuge temporaire. Les foyers des familles et des amis sont vraisemblablement aussi surpeuplés que celui que la femme tente de quitter. Plusieurs femmes se retrouvent donc forcées de demeurer dans des situations dangereuses de violence familiale.

La plupart des communautés ne disposent pas de refuges de courte durée, et une femme qui décide de quitter une situation de violence peut aussi devoir quitter sa collectivité. Dans ce cas, le coût élevé des transports aériens représente un des plus grands obstacles. Si une femme ne peut payer ces tarifs, elle devra persuader un travailleur social ou communautaire qu’elle est en danger et qu’elle doit partir pour assurer sa sécurité. Dans les petites communautés, ce fournisseur de services peut être aussi un membre de la famille, et cette personne sera réticente à organiser un tel départ.

Si la nécessité d’accords intergouvernementaux et de programmes conjoints peut parfois entraver certaines mesures prises par le fédéral dans d’autres domaines liés au logement et à l’itinérance, ce n’est pas le cas du logement des Autochtones, où le gouvernement fédéral a une compétence constitutionnelle indéniable et une obligation fiduciaire de représenter les Autochtones selon les traités signés. Pourtant, si le fédéral reconnaît les conditions de logement et de vie déplorables des peuples autochtones au Canada comme une violation évidente des droits humains fondamentaux, il n’en reste pas moins qu’aucune démarche n’a été entreprise en vue d’une action urgente, en partenariat avec les peuples autochtones, comme nous le demandent avec insistance des comités des droits de l’homme des Nations Unies et la Commission canadienne des droits de la personne.

En 1999-2000, 43% des logements situés sur les réserves étaient inadéquats. Même si les collectivités autochtones de l’ensemble du Canada présentent des normes de logement qui diffèrent selon leur richesse relative, les conditions de logement dans les réserves peuvent néanmoins être caractérisées comme nécessitant pour la plupart des réparations, des salles de bain vraiment opérationnelles un chauffage central et une entrée d’eau potable. Ces logements sont généralement très surpeuplés et ont entraîné la propagation de maladies infectieuses telles la tuberculose. Des 74 000 ménages situés dans les réserves, environ 43% (32 000 unités) reçoivent de l’aide sociale. Près de 60% des ménages autochtones « louent » des logements appartenant à la bande, quoique dans plusieurs cas, ces ménages ne paient aucun loyer. On estime qu’il faudrait, pour répondre à la demande, au moins 30 000 logements de plus dans les réserves.

Bien que ces conditions soient communes à l’ensemble des personnes qui habitent les réserves, elles ont un effet excessif sur les femmes Autochtones en raison de leur rôle central dans tous les aspects des ménages et des collectivités. Des logements aussi grossièrement inadéquats que ceux que l’on trouve dans les réserves rendent difficile la survie des femmes, sans parler de leurs efforts pour trouver et conserver un emploi, protéger leur santé, leur bien-être et leur développement ainsi que ceux des membres de leur famille, assurer à leurs enfants un endroit où faire leurs travaux scolaires, participer à des activités culturelles et ainsi de suite.

La Société canadienne d’hypothèques et de logement (SCHL) est le principal créateur, dispensateur et administrateur de logements dans les réserves. La SCHL subventionne le logement social, y compris le logement sans but lucratif et les coopératives de logement, en comblant l’écart entre les coûts réels de fonctionnement et les recettes recueillies auprès des locataires ou des membres des coopératives. En 1994, le logement social de la SCHL constituait 20% de l’ensemble du stock locatif des réserves. Le gouvernement a réduit de plus de la moitié le nombre de maisons neuves entièrement financées offertes dans les réserves; celles-ci sont passées de 1 800 en 1991 à seulement 700 en 1995. De façon identique, le nombre d’unités réparées avec l’aide de la SCHL est passé de 1 200 unités en 1991 à 600 en 1995. Des 32 000 ménages des réserves qui reçoivent de l’aide sociale, seulement 10 000 bénéficient de logements sociaux subventionnés par la SCHL et reçoivent des allocations-logement. Les statistiques de la SCHL n’indiquent pas quelle proportion de mères seules habitent présentement ces unités, mais comme moins du tiers des bénéficiaires d’aide sociale habitent des logements subventionnés, on peut présumer que, même si certaines femmes seul soutien de famille peuvent tirer parti de ces unités, beaucoup d’autres ne le peuvent pas.

La SCHL administre un certain nombre d’autres programmes de logement dans les réserves, dont le Programme d’amélioration des refuges (PER). Le PER contribue aux travaux de réparation, de réhabilitation et d’amélioration des refuges actuels destinés aux femmes et enfants victimes de violence conjugale, ainsi qu’à l’acquisition et à la construction de nouveaux refuges et de maisons de transition au besoin. Le financement vise surtout les installations existantes, bien que certains crédits soient disponibles pour la création de nouveaux espaces ou pour l’acquisition d’espaces existants pour un hébergement d’urgence ou de transition. Ce programme pourrait s’avérer particulièrement utile, compte tenu du vécu des femmes Autochtones en matière de violence.

Le Ministère des affaires indiennes et du Nord canadien (MAINC) offre des crédits pour le logement dans les réserves sous forme de subventions aux immobilisations, à certains coûts de fonctionnement destinés aux personnes assistées sociales et aux coûts d’administration des programmes par les collectivités des Premières nations. Les investissements du MAINC dans les programmes de logement des Autochtones ont été plafonnés à 93 millions $ en 1982-1983 et ils n’ont pas augmenté depuis. Selon la CRPA, les subventions accordées par le MAINC « n’achètent qu’un peu plus de la moitié de ce qu’elles achetaient » en 1983. Le MAINC offre aussi certaines subventions pour la construction de nouvelles maisons et pour la réhabilitation et la réparation de maisons plus anciennes. Toutefois, ces sommes sont fixées à des niveaux très inférieurs à des coûts raisonnables. Et même si les montants de ces programmes atteignaient des seuils convenables, ils seraient de peu d’utilité aux femmes Autochtones, dont la grande majorité est privée de l’accession à la propriété.

Le MAINC offre également des subventions au service de la dette (« allocations-logement »), réservées aux ménages qui reçoivent de l’assistance sociale.

1. Retour aux réserves

   Avant 1985, la Loi sur les Indiens stipulait que les femmes Autochtones perdaient leur statut si elles épousaient des hommes non inscrits. En 1985, le Canada a amendé, avec le projet de loi C-31, la Loi sur les Indiens de sorte que le mariage n’a maintenant plus d’incidences sur le statut d’Indien de l’un ou l’autre des conjoints. De plus, ces amendements ont redonné leur statut aux femmes Autochtones qui l’avaient perdu en raison des dispositions de l’ancienne loi. En juin 1995, la loi amendée avait ainsi permis de restaurer le statut d’Indien inscrit de 95 429 personnes, dont près de 60% (60 000) étaient des femmes. Dans bien des cas, cependant, les femmes Autochtones réinscrites qui ont tenté de revenir dans les réserves en ont été empêchées, leur bande refusant de leur accorder le statut de membre ou de leur fournir un logement dans la réserve.

   L’Association des femmes autochtones du Canada et l’Aboriginal Women’s Action Network, de la Colombie-Britannique, ont recueilli des preuves de la discrimination exercée par des bandes contre des femmes et leur famille qui avaient été réinscrites aux termes de la loi C-31. La discrimination vécue par ces femmes comprend l’exclusion de la bande, le refus du droit de résidence et d’un logement dans la réserve et de la discrimination dans le financement des études et des soins de santé. Certaines bandes et organisations autochtones ont laissé entendre que le déni de logements aux femmes dont le statut avait été rétabli par la loi C-31 tenait, au moins en partie, à un manque d’installations. Elles affirment que le gouvernement fédéral n’a pas augmenté les ressources allouées aux bandes pour le logement dans les réserves, pour les soins de santé et pour l’éducation aux niveaux que justifiait la hausse de population subséquente à l’adoption de la loi C-31.

2. Biens matrimoniaux

Les femmes Autochtones vivant dans les réserves connaissent un désavantage particulier au moment de la dissolution du mariage. Dans la plupart des couples mariés, en raison de précédents culturels et juridiques, c’est habituellement l’homme qui possède légalement les terres situées dans la réserve. Selon un arrêt de la Cour suprême du Canada, une femme ne peut réclamer ou recevoir la moitié de son intérêt dans une propriété située dans la réserve pour laquelle son mari détient un certificat de possession aux termes de la Loi sur les Indiens; elle ne peut recevoir qu’un montant d’indemnité destiné à remplacer sa moitié indivise de telles propriétés. Cela désavantage gravement les femmes Autochtones puisque la possession de terres dans la réserve constitue un important facteur de la capacité des personnes d’habiter dans la réserve et de retirer les avantages qui en découlent.

En raison de la Loi sur les Indiens, la possession exclusive provisoire du ménage conjugal a aussi été jugée inapplicable aux femmes dont la résidence matrimoniale est située dans une réserve. De ce fait, les femmes Autochtones qui vivent de la violence conjugale et ne détiennent pas le certificat de possession du domicile conjugal doivent souvent choisir entre demeurer dans une situation de violence ou chercher un logis à l’extérieur de la réserve, loin de leur collectivité, de leur parenté et de leurs réseaux de soutien.

Vu la pauvreté abjecte régnant dans les réserves, beaucoup d’Autochtones déménagent pour habiter dans les centres urbains, à la recherche d’occasions économiques et éducationnelles et pour se rapprocher des services médicaux. Comme beaucoup de femmes Autochtones n’arrivent pas à trouver de logements dans les réserves à cause de leur vécu de discrimination, de violence et de marginalisation, les femmes Autochtones sont plus nombreuses que les hommes Autochtones en milieu urbain.

On trouve dans l’ensemble du Canada quelque 10 000 unités de logement subventionnées destinées aux Autochtones hors-réserve, où logent environ 35 000 personnes. Les conditions hors réserve ne sont pas de beaucoup supérieures à celles qui prévalent dans les réserves; en effet, 32,5% de la population autochtone urbanisée (Métis, Inuits et ménages indiens hors-réserve) vit une pauvreté extrême et un besoin impérieux de logement (63 000 logements ou 1 famille sur 3). Selon la CRPA, le « problème de base dans les centres urbains est l’absence de logements peu coûteux et adéquats dans le secteur privé, combinée à la discrimination exercée par les propriétaires du secteur ».

La discrimination dans l’accès au logement est un problème qu’ont particulièrement souligné les participantes aux consultations de la Commission royale sur les peuples autochtones. Une femme a donné le témoignage suivant:

Le Programme de logement sans but lucratif pour les autochtones en milieu urbain amène la SCHL à subventionner la différence entre les recettes que tire des loyers perçus l’organisme de logement et ses coûts de fonctionnement. Ces unités ont ceci de particulier qu’elles appartiennent pour la plupart à des Autochtones et sont gérées par eux; leur développement et leur aménagement ont tenu compte des habitudes culturelles autochtones. Aujourd’hui, plus de 100 établissements urbains de logement autochtone gèrent plus de 10 000 unités de logement subventionnées par l’administration fédérale. Toutefois, le fédéral a cessé en 1993 de subventionner de nouvelles unités pour ce programme et les listes d’attente sont maintenant extrêmement longues. De plus, la plupart des logements locatifs ont pris de l’âge, ce qui entraîne des coûts problématiques de réparation et d’entretien. En novembre 1996, la SCHL a signé, au nom du gouvernement fédéral, un accord de transfert aux provinces de la plupart de ses programmes de logement social, y compris le Programme de logement sans but lucratif pour les Autochtones en milieu urbain. Bien que la SCHL ait assuré les établissements de logement autochtones que les gouvernements provinciaux allaient respecter les accords initiaux, on ne peut en être sûr.

De plus, les Autochtones sont admissibles aux programmes généraux de logement social. Cependant, il est loin d’exister suffisamment d’unités pour répondre aux besoins des ménages. Même si des logements étaient disponibles, bien des Autochtones hésitent à chercher des logements subventionnés dans des projets d’habitation non gérés par des Autochtones puisque le logement fait partie intégrante de leur culture. Par ailleurs, les demandeurs autochtones de logements subissent une discrimination généralisée, tant dans le marché locatif privé que dans celui à but non lucratif.

Les Métis forment des peuples autochtones distincts, issus de mariages entre les femmes Cries, Ojibwa et Saulteux et des commerçants de fourrures français et écossais depuis le milieu des années 1600. Les collectivités Métis sont apparues et perdurent dans chacune des provinces et des territoires canadiens.

Selon les statistiques les plus récentes, 25% de toutes les femmes Autochtones sont Métis. Près de 70% des Métis vivent dans les zones urbaines du Canada, la plus grande concentration de femmes Métis résidant en Alberta et au Manitoba. À l’instar des Inuits, les Métis ne tombent pas sous le coup de la Loi sur les Indiens. Le gouvernement fédéral n’assume donc aucune responsabilité en ce qui concerne les Métis et, par conséquent, les Métis ne retirent aucun des avantages qui seraient rattachés à une telle inscription.

À notre connaissance, aucune recherche n’a été réalisée pour repérer et confirmer les besoins des femmes Métis en matière de soutien au logement et au revenu. Toutefois, puisque les femmes Métis vivent le plus souvent dans les régions urbaines, nous pouvons faire l’hypothèse que leurs expériences sont semblables à celles des femmes des Premières nations vivant hors réserve, soit la pauvreté, des logements inadéquats et inabordables et de la discrimination.

1) Le droit à un logement adéquat devrait être reconnu par le gouvernement fédéral comme un droit ancestral des Autochtones, qui relève de la responsabilité fiduciaire du gouvernement fédéral à l’égard des peuples autochtones. Pour s’acquitter de cette responsabilité, le fédéral doit clarifier avec les nations visées par un traité une lecture contemporaine des expressions actuelles des traités dans leur rapport au logement. Les gouvernements ont également l’obligation de s’assurer que les femmes, les hommes et les enfants Autochtones ont un hébergement adéquat et des moyens à court et à long terme de combler leurs besoins en matière de logement.

2) Si la Loi sur les Indiens est conservée, elle doit être amendée de façon à en retirer toute discrimination à l’égard des femmes Autochtones et de leurs enfants. Cela doit se faire en consultation avec les femmes Autochtones et avec les organisations qui les représentent.

3) Il existe un besoin réel de recherches qui analyseraient et documenteraient les conditions de vie et de logement des femmes Autochtones et qui élaboreraient des recommandations propres aux besoins des femmes Autochtones. Les gouvernements fédéral, provinciaux et territoriaux, les conseils de bande responsables du logement autochtone et les instances subventionnaires doivent fournir les ressources nécessaires pour que les organisations de femmes Autochtones puissent entreprendre de telles recherches.

4) Des organismes et des réseaux officiels de tout le Canada ont entrepris plusieurs actions pour demander aux gouvernements fédéral, provinciaux, territoriaux et municipaux de pallier la crise du logement au Canada. Ces organismes et réseaux officiels doivent redoubler d’efforts pour s’assurer de renseigner les organisations de femmes Autochtones et de les inclure dans ces actions afin qu’elles prennent une part active à ce processus.

5) Les femmes Autochtones ont eu très peu recours à la Charte pour faire valoir leurs droits à l’égalité. Cette forme de recours pourrait être explorée plus avant afin d’améliorer leurs conditions de logement et de vie, ainsi que la discrimination qu’elles subissent, tant dans les réserves qu’à l’extérieur. Lorsqu’elles ne le font pas déjà, les femmes Autochtones devraient également recourir à des mécanismes internationaux d’application des droits de la personne, comme la procédure de plainte liée au Pacte international relatif aux droits civils et politiques, afin résoudre les problèmes de discrimination qui affectent leur vie, notamment en ce qui concerne leurs droits de propriété au moment de la dissolution du mariage.

6) Les gouvernements fédéraux et provinciaux-territoriaux, ainsi que les conseils de bande responsables du logement, doivent réagir aux problèmes spécifiques de logement et de revenu que vivent les femmes Autochtones qui habitent dans les réserves et hors réserve. Ils doivent, par exemple: réserver des fonds à la construction de nouvelles unités de logement spécifiquement destinées aux femmes Autochtones, qui seraient culturellement adaptées et capables d’accueillir des familles de plus ou moins grande taille; s’assurer que toutes les femmes Autochtones bénéficient de fonds suffisants (peut-être au moyen d’une allocation-logement portable financée par le gouvernement fédéral) pour avoir accès au marché locatif actuel et nouveau dans les réserves et hors-réserve; et allouer le stock de logements existant de façon non discriminatoire, en accordant la priorité aux personnes qui en ont le plus grand besoin.

7) Les recommandations de mesures à prendre qui sont énoncées dans le rapport de l’organisation Pauktuutit, Inuit Women: The Housing Crisis and Violence, doivent être mises en oeuvre immédiatement. Ces recommandations comprennent:

• Le rétablissement de subventions fédérales sécuritaires, adéquates et à long terme pour le logement;
• Une politique du logement particulière aux Inuits qui leur assure un niveau de logement adéquat;
• L’inclusion des organismes de femmes Inuites en tant que partenaires actives à tous les niveaux des processus d’élaboration des politiques, y compris les associations locales pour le logement;
• Une politique systématique d’accès prioritaire au logement social pour les victimes de violence familiale.