Chapitre 2 : LES PROGRAMMES FÉDÉRAUX DE LOGEMENT
Aux fins de notre étude, la participation directe du gouvernement fédéral aux programmes de logement peut être répartie en trois catégories.
Il y a d’abord les programmes fédéraux visant à offrir ou à favoriser la création de logements locatifs à prix abordable. Cette catégorie inclut à la fois les programmes de logement social gérés par le fédéral ou sujets à des ententes de partage des coûts avec les provinces, la remise de suppléments de loyer dans les unités locatives privées et le financement direct du développement de nouvelles unités de logement locatif.
La deuxième grande catégorie d’activité fédérale est le domaine de l’accession à la propriété. La Société canadienne d’hypothèques et de logement (SCHL) y exerce un rôle important en assurant les hypothèques et en en réglementant la disponibilité de façon à favoriser l’accession à la propriété; la SCHL offre également une aide financière aux propriétaires à revenu modique pour les réparations et l’entretien apportés aux maisons existantes.
Une troisième catégorie d’activité est celle des « initiatives sur les sans-abri », soit un financement des refuges d’urgence et un soutien aux recherches et aux interventions communautaires dans le dossier des sans-abri.
Examinons de plus près ces catégories de programmes fédéraux de logement à la lumière de la condition des femmes sans abri.
Le rôle le plus direct du gouvernement fédéral en matière de logement et de sans-abri et celui qui fait l’objet du plus de revendications et de commentaires, est celui de l’offre de logements locatifs subventionnés. Comme la majorité des femmes à revenu modique sont locataires, il est clair que la question de leur accès à des logements à prix abordable est au centre de toute compréhension et de toute solution au problème des femmes sans abri.
Dès les années 1950, lorsqu’il a lancé le projet domiciliaire de Regent Park à Toronto, le gouvernement fédéral a joué un rôle de premier plan dans le financement et le développement du logement social. L’expansion considérable donnée en 1954 par la Loi nationale sur l’habitation à la Société centrale d’hypothèques et de logement, créée en 1946 afin de combler les besoins en logements des vétérans, a jeté les bases d’un rôle dynamique et important de l’administration fédérale dans le financement direct et l’administration de logements à prix abordable. Au cours des années 1970, le fédéral jouait un rôle clé sur la scène domiciliaire canadienne avec ses grandes initiatives de logement social. En 1993, il subventionnait 645 000 unités de logement partout au Canada, qu’il s’agisse de logement social, d’entreprises sans but lucratif, de coopératives ou de suppléments au loyer.
Deux aspects primordiaux de l’implication fédérale dans le dossier du logement locatif subventionné doivent être pris en compte dans toute évaluation de l’impact de ces politiques fédérales sur la condition des femmes sans abri.
Le premier de ces aspects est la tendance récente au retrait du financement et à la réduction des subventions au logement locatif subventionné. Le point tournant le plus dramatique de cette évolution a été l’annonce en 1993 par le gouvernement fédéral de sa décision de geler ses contributions au logement social et d’annuler le financement de tout nouveau projet de logement social, à l’exception du programme de logements à l’intérieur des réserves autochtones. Mais la réduction du soutien fédéral au logement avait, en fait, débuté plus tôt, soit au milieu des années 1980, avec des premières coupures aux allocations destinées au logement locatif subventionné. C’est la période 1990-1993 qui connu les réductions les plus drastiques des allocations fédérales au logement subventionné, à commencer par une réduction de 15% dans le budget de 1990.
Le deuxième aspect d’importance pour les femmes – moins connu – tient au modèle et à la structure des dépenses que continue à effectuer le fédéral dans le secteur du logement subventionné. Même si on a beaucoup parlé, à raison, du retrait de ses subventions, le fédéral continue à dépenser environ deux milliards de dollars par année en subventions à plus d’un demi-million de ménages, et il a récemment apporté de profondes modifications à l’administration et au financement du logement locatif subventionné. Tout examen des incidences des politiques et des programmes fédéraux sur les besoins des femmes sans abri doit non seulement poser la question de l’insuffisance des fonds alloués et des répercussions des réductions, mais également évaluer si les allocations actuelles atteignent bien leur cible et si les femmes qui risquent le plus de perdre leur logis y ont un accès équitable.
i) Le retrait de la participation directe du fédéral au développement et à l’administration du logement social
Le retrait du fédéral de tout nouvel investissement dans le logement social, qui a culminé par le gel en 1993 du soutien fédéral au logement social et par l’annulation des crédits pour tout nouveau projet de logement social (sauf pour le logement autochtone dans les réserves) constitue sans doute le principal changement apporté à la politique fédérale du logement depuis 30 ans. Le professeur David Hulchanski a évalué les effets de ce retrait des crédits fédéraux: la réduction des dépenses pour le logement locatif assisté, qui sont passées de plus de 4% du PNB au milieu des années 1980 à moins de 3% à la fin des années 1990, équivaut à une perte cumulative d’environ 325 000 unités subventionnées. La perte de ces logements a des incidences non seulement pour la disponibilité de logements mais aussi en termes d’engagements financiers en subventions aux locataires à faible revenu. Si les dépenses consacrées à l’offre de nouveaux logements sociaux n’avaient pas été réduites puis supprimées, le gouvernement fédéral fournirait aujourd’hui un milliard de dollars de plus en subventions à 325 000 ménages de plus.
En outre, il est important de reconnaître qu’aux restrictions fédérales ont succédé des coupures provinciales encore plus drastiques. En 1985, les provinces avaient consacré plus d’un milliard de dollars à des programmes de logement social, habituellement en financement de contrepartie fédéral-provincial. En 1997, suite au gel imposé aux nouveaux programmes fédéraux, les dépenses provinciales ont décru de plus de 90%, atteignant à peine plus de 100 millions de dollars par année. C’est dire qu’en tout et partout, les restrictions aux crédits alloués au logement social au cours de la dernière décennie ont signifié une réduction de presque 2 milliards de dollars par année en dépenses gouvernementales pour le logement locatif subventionné.
À l’instar des modifications apportées aux programmes fédéraux de soutien au revenu, étudiées au Chapitre 4, le retrait fédéral des crédits accordés au logement social au milieu des années 1990 comprenait non seulement des réductions de crédits mais aussi d’importantes transformations structurelles du rôle du fédéral dans les programmes de logement. Comme dans le domaine du soutien au revenu, les modifications structurelles instaurées en même temps que la réduction des dépenses ont gravement miné l’aptitude de l’administration fédérale à protéger les droits fondamentaux de la population canadienne la plus défavorisée, et notamment les femmes, dans le secteur du logement.
ii) Les répercussions excessives pour les femmes de la réduction des crédits alloués au logement locatif subventionné
Le gouvernement fédéral a été, historiquement, le premier à développer à financer le logement social, les provinces mettant sur pied des programmes parallèles ou cofinancés au cours des années 1970 et au début des années 1980. Mais, plus récemment, le fédéral a « pris les devants » dans le sens contraire, en amorçant une retraite gouvernementale généralisée des programmes de logement locatif abordable.
Ce sont sans doute les femmes qui seront les plus dramatiquement affectées par ces retraits des gouvernements du financement de logements locatifs abordables. La perte de deux milliards de dollars par an en subventions aux ménages locatifs à revenu modique aura certainement un effet disproportionné sur les femmes. Celles-ci sont en effet plus nombreuses que les hommes à être locataires et plus susceptibles qu’eux de consacrer au loyer une part importante de leur revenu. En 1997, 71% des mères seules au Canada étaient locataires, en comparaison de 48% des pères seuls et de 22% des familles à deux conjoints avec enfants. 60% des mères seul soutien de famille qui étaient locataires payaient plus de 30% de leur revenu en loyer comparativement à 40% des pères seul soutien de famille et à 29% des familles à deux conjoints. Au Canada, 39% des ménages à besoin impérieux de logement sont des parents seuls. Même si les disparités entre hommes et femmes sont moins marquées entre les personnes seules, il reste que les femmes qui vivent seules sont majoritairement locataires, qu’elles connaissent de graves problèmes de viabilité financière et qu’elles seraient admissibles à des logements subventionnés s’il y en avait de disponibles. Par ailleurs, 66% des femmes seules de moins de 65 ans sont locataires et 52% d’entre elles consacrent plus de 30% de leur revenu au loyer. Quant à l’ensemble des femmes de plus de 65, elles sont 51% à être locataires et 62% de ces femmes locataires consacrent plus de 60% de leur revenu en loyer.
Ces statistiques établissent très clairement que, puisque les femmes avec ou sans enfants sont les plus susceptibles d’être admissibles à un logement subventionné, elles subiront un préjudice excessif si les gouvernements n’assurent pas des logements à prix abordable aux gens qui en ont le plus besoin et s’ils coupent dans les subventions au logement destinées aux ménages à faible revenu.
La perte de 325 000 unités de logement social n’a pas eu pour seul effet la perte du milliard de dollars additionnel qui auraient été versés en subventions aux ménages occupants; il a également imposé aux femmes à revenu modique une dépendance accrue face aux unités existantes et nouvelles du marché locatif privé. L’impact des réductions apportées aux chantiers de logement social doit donc être évalué à la lumière de la nouvelle distribution propre au marché locatif privé. Depuis quelques années, les mises en chantier de logements locatifs privés se limitent surtout aux projets de condominiums, qui ciblent habituellement les ménages d’âge moyen à deux conjoints, en se doublant souvent d’une discrimination explicite contre les femmes accompagnées d’enfants dans les communautés « réservées aux adultes ».
En outre, on constate une transformation très marquée des nouvelles stratégies de marketing et de gestion des appartements privés multi-résidentiels au Canada. Au moment des faibles taux d’inoccupation des années 1980 et avec l’accroissement du nombre des locataires à faible revenu ou qui dépendent de l’aide sociale, plusieurs propriétaires du marché privé ont tenté d’attirer des locataires plus « haut de gamme » afin d’éviter de louer leurs unités à des familles à revenu modique, notamment les mères seules. Les femmes et les enfants ont donc vécu une discrimination omniprésente dans le marché locatif privé, notamment sur les bases de critères de revenu minimum et de statut familial ou marital.
Une enquête menée auprès des mères seules ayant emménagé dans des appartements du secteur privé à Toronto en 1995 a révélé que les parents seuls à faible revenu ayant loué des appartements à Toronto cette année-là (c.-à-d. ceux qui ont déménagé dans l’année précédant le recensement) ont dû payer, dans plus de la moitié des cas, des loyers compris dans le tiers le plus coûteux du marché. Les obstacles liés à une discrimination sur le marché privé sont particulièrement ressentis par les jeunes femmes, les femmes racialisées et les mères seules. Comme l’a conclu une commission d’enquête ontarienne sur les droits de la personne:
Le genre de ségrégation résultant d’une discrimination basée sur le revenu conduit à une différentiation des marchés locatifs entre deux types d’emplacements: ceux caractérisés par un logement locatif de qualité, surtout occupé par des individus de race blanche à revenu moyen, et d’autres par un logement locatif médiocre, occupé par des locataires à faible revenu, majoritairement de race noire. Il arrive très souvent que ces deux types d’emplacements diffèrent moins au niveau des loyers payés qu’à celui de la qualité des logements (…) De fait, les locataires de race noire à bas revenu se retrouvent obligés de payer des loyers comparativement plus élevés pour des logements de qualité médiocre, tout en payant un prix social élevé pour les stéréotypes négatifs liés aux emplacements où ils sont forcés d’habiter.
Il est donc évident que la réduction d’environ un milliard de dollars de crédits fédéraux soustraits au logement locatif subventionné a non seulement privé beaucoup de femmes pauvres de l’accès à une assistance logement cruciale mais qu’elle a également rendu les femmes plus vulnérables à un marketing et à un mode d’attribution discriminatoires des unités du marché locatif privé.
ii) L’attribution des logements subventionnés et les incidences de la restructuration des programmes offerts
En plus de réduire les crédits alloués au logement assisté, le gouvernement fédéral a également amorcé une restructuration radicale des programmes de logement social qui a d’importantes incidences pour l’attribution et l’administration des subventions au logement.
Le nouveau modèle fédéral de soutien aux programmes de logement à prix abordable peut être décomposé en trois éléments:
1) la création traditionnelle d’unités de logement locatif;
2) l’administration et la gestion de logements sans but lucratif;
3) l’offre aux ménages à faible revenu de subventions ou d’allocations pour le logement.
Des modifications apportées récemment à la politique fédérale en matière de logement tendent à scinder encore plus ces trois volets de la participation gouvernementale et à redéfinir le rôle du fédéral dans chacun d’entre eux.
Initiatives d’ajout au parc locatif
En ce qui concerne le financement de nouveaux logements, les crédits budgétaires annoncés le 10 décembre 2001 en matière de soutien à un parc locatif abordable constituaient la première dépense de ce type depuis l’élimination du financement de tout nouveau logement social en 1993. Avant l’annonce de son budget, le gouvernement fédéral a conclu des ententes avec les provinces pour encadrer la nouvelle initiative qui amènera l’administration fédérale à fournir en moyenne 25 000 $ par nouveau logement social, sous réserve d’une contribution provinciale identique.
Le nouveau cadre d’ententes conclues avec les provinces indique clairement la volonté du gouvernement fédéral de ne plus lier ses investissements de développement du logement à quelque engagement à long terme à l’égard du financement et de la gestion de programmes de logement social. Le gouvernement fédéral a convenu de dépenser 680 millions de dollars sur 5 ans pour la construction de 80 000 nouvelles unités de logement locatif. Ce programme ne comprend aucune allocation de crédits fédéraux en subventions au logement. En fait, on remarque l’absence dans les ententes négociées avec les provinces de conditions préalables semblables à celles qui auraient été imposées dans les programmes précédents pour s’assurer qu’un tant soit peu des unités bâties seront attribuées à des ménages éprouvant un besoin impérieux et qu’un certain montant de subventions iront aux ménages en ayant le plus besoin. En d’autres mots, les crédits alloués ont été détachés de tout engagement à fournir des subventions au logement. L’abordabilité ne signifie plus qu’une chose, à savoir que les logements financés devront être « de taille et d’agréments modestes ».
En fait, les femmes ayant charge d’enfants sont préoccupées de la dimension des nouveaux logements qui seront offerts. On note en effet un manque criant d’unités à deux ou trois chambres à coucher pour ces familles, tant dans le secteur du logement social que dans le marché locatif privé. Comme la subvention fédérale proposée est basée sur un montant forfaitaire, indépendant des dimensions de chaque unité, il est à prévoir que les promoteurs auront tendance à bâtir de petits logements plutôt que les unités à deux, trois et quatre chambres dont ont si désespérément besoin les femmes qui ont des enfants.
Les femmes sont également préoccupées de constater que les nouvelles initiatives d’ajout au marché locatif privé ne sont liées à aucune initiative visant à contrer la discrimination systémique qui entrave l’accès des femmes aux logements à prix abordable. On assiste dans plusieurs provinces à une abrogation des règlements de contrôle des loyers et de protection du parc locatif. Il y a donc peu de garanties que les nouveaux logements créés demeureront à prix abordable ou même qu’ils demeureront dans le marché locatif
Restructuration et transfert de l’administration
Le gouvernement fédéral s’active depuis 1993 à transférer aux provinces l’administration du logement social; à leur tour, celles-ci s’efforcent d’assigner cette responsabilité aux administrations municipales. La seule exception à ce processus de dévolution concerne les coopératives unilatéralement financées par le fédéral, dont le gouvernement a accepté de conserver la responsabilité et qui sont responsables de leur propre administration en vertu d’accords d’exploitation passés avec la SCHL.
Selon les « accords sur le logement social » passés avec les provinces, le gouvernement fédéral transfère à celles-ci l’administration et la responsabilité financière du logement social financé par le fédéral. Le gouvernement canadien a convenu de maintenir le financement présentement accordé pour l’administration du logement social dans la mesure où les provinces conviennent d’assumer toutes les obligations financières de la SCHL, de respecter les accords d’exploitation actuels et de réaffecter toutes économies réalisées vers le logement destiné aux ménages à faible revenu.
Même si les accords sur le logement social et le maintien des ententes d’exploitation actuelles auraient pu, en théorie, servir à assurer une administration adéquate et une attribution équitable des logements aux personnes dans le besoin, il se trouve que les accords de logement social font très peu de chose pour assurer l’équité d’attribution de ces logements et qu’il n’existe, de toute façon, pratiquement aucune façon pour la SCHL de surveiller et d’imposer la mise en application des conditions d’un accord de logement social ou des accords d’exploitation actuels.
Dans les accords sur le logement social signés avec les provinces, la SCHL exige que le pourcentage de logements qui sont alloués à titre d’unités subventionnées selon les accords d’exploitation actuels demeurent « ciblés » vers des ménages dont les revenus sont inférieurs aux plafonds de revenu pour le logement qui ont été établis par la SCHL. Toutefois, dans le contexte de la situation des femmes sans abri, il est préoccupant de constater que cette politique de « ciblage » ne va pas jusqu’à identifier les personnes les plus dans le besoin ou les plus menacées de se retrouver sans logis. Les plafonds de revenu pour le logement correspondant aux logements ciblés sont déterminés dans les accords par référence à l’enquête de la SCHL sur le « loyer économique médian ». Tout ménage qui devrait consacrer plus de 30% de son revenu pour ce loyer médian est considéré comme un « ménage ciblé ».
Mais les « plafonds de revenu pour le logement » sont peu efficaces comme façon de cibler les personnes qui éprouvent les besoins les plus pressants. À Toronto, où les loyers médians des appartements à deux chambres dépassent maintenant 1 000 $/mois, un ménage de deux personnes ayant un revenu annuel de 41 000 $ serait considéré comme un ménage « ciblé ». Une mère seule vivant à Toronto gagne en moyenne la moitié de ce revenu; si elle est assistée sociale, elle en gagne moins du quart. Comme la longueur des listes d’attente de logements subventionnés a pour effet d’exclure les jeunes femmes ayant des enfants, les nouvelles arrivantes et d’autres femmes menacées par la perte d’un logis, de tels plafonds élevés de revenu pour le logement ont simplement pour effet d’allonger les listes d’attente et de priver d’accès aux subventions les femmes les plus menacées de se retrouver à la rue.
Nous trouvons relativement justifiée la décision du gouvernement fédéral de transférer à d’autres intervenants la responsabilité de gérer les programmes de logement afin de se concentrer sur sa responsabilité la plus cruciale: le soutien financier aux ménages dans le besoin. Cependant, peu d’efforts semblent avoir été mis à restructurer les programmes de logement qui bénéficient d’une aide fédérale pour veiller à ce que ce soutien aille aux personnes qui en ont le plus besoin. Même si l’on peut trouver insuffisante l’allocation à 640 000 ménages de 2 milliards $ par an en subventions au logement, il reste qu’il s’agit d’une somme très importante. Or, il n’existe pratiquement aucun contrôle pour déterminer qui bénéficie de ces subventions ni aucune analyse des façons dont différents systèmes d’attribution peuvent affecter les femmes ou d’autres groupes à risque de se retrouver sans abri. Comme pour les changements structurels apportés aux paiements de transfert fédéraux en matière d’aide sociale, on note plutôt une tendance à la « réduction des contraintes » liées aux responsabilités transférées. Malheureusement, certaines des contraintes ainsi supprimées avaient pour but d’assurer le bénéfice du soutien fédéral aux personnes qui en ont le plus besoin, principalement des femmes.
Facteurs d’inégalité et d’exclusion dans l’allocation des subventions fédérales pour le logement
Maintenant que les nouvelles dépenses fédérales consacrées au parc locatif sont scindées des engagements fédéraux en matières de subventions au loyer, les dépenses fédérales de deux milliards $ pour les subventions au logement prennent plutôt l’allure d’allocations-logement. La seule différence entre le programme canadien et les programmes d’allocations-logement adoptés dans la plupart des pays industrialisés est que, chez nous, cette subvention est limitée à un nombre désigné de logements sociaux ou d’unités du parc locatif privé (supplément au loyer). Plutôt que de cibler cette subvention sur les ménages qui en ont le plus grand besoin, la SCHL s’en remet soit aux fournisseurs individuels de logement, soit aux autorités provinciales ou municipales pour décider de la façon de choisir quels ménages recevront cette assistance cruciale parmi le vaste bassin de ménages locataires dont les revenus sont inférieurs à des plafonds relativement élevés.
Dans ce système de subventions gouvernementales qui ressemblent à une allocation-logement accordée pour des « unités » plutôt qu’à des personnes, plusieurs des femmes qui ont le plus grand besoin de cette aide financière vont en être privées du simple fait qu’elles n’ont pas accès à une unité subventionnée. Or la sélection des locataires est parfois entachée de discrimination. Le CERA et d’autres organisations qui viennent en aide aux femmes à la recherche de logements partout au Canada sont souvent mises au courant de pratiques discriminatoires dans l’attribution des logements sociaux. Il n’existe habituellement aucune procédure de surveillance interne ou de plainte pour pallier les violations des droits de la personne dans le secteur du logement social et l’Entente sur le logement social ne requiert la création d’aucun mécanisme à cette fin.
Les femmes ayant un handicap font face à des obstacles caractéristiques du champ du logement social: les fournisseurs de ces logements prétendent souvent que le fait d’avoir assuré l’accessibilité physique de quelques unités les absout des responsabilités incombant aux propriétaires privés d’adopter sur une base plus individuelle des mesures adaptées aux locataires handicapés. Le gouvernement fédéral n’a pris aucune initiative pour encourager les fournisseurs de subventions fédérales au logement à tenir compte des questions importantes d’accessibilité et de discrimination dans les pratiques de sélection des locataires du logement social.
Plus préoccupants encore que les formes individuelles de discrimination sont, à notre avis, les problèmes systémiques liés au mode d’attribution des logements subventionnés par les autorités responsables. Au cours des années récentes, on est passé, dans la plupart des provinces et municipalités, d’un système fondé sur les besoins à de simples listes d’attente à priorité chronologique. En Ontario, une loi récemment adoptée va jusqu’à exiger que les logements subventionnés soient alloués sur une base de priorité chronologique. Cette transition à un système d’attribution chronologique, sans la moindre tentative de cibler plus précisément les parties requérantes à revenu plus faible, s’est révélée catastrophique pour bon nombre des femmes les plus défavorisées.
Les listes d’attente pour les logements à une, deux ou trois chambres à coucher dont ont besoin les femmes qui ont des enfants sont devenues extrêmement longues, allant de plusieurs mois à 20 ans selon la dimension de l’unité et son emplacement. Il en résulte que les jeunes mères et les immigrantes récemment arrivées – les catégories les plus menacées de se retrouver sans abri – se voient à toutes fins pratiques privées d’accès aux subventions fédérales au logement. Avant de pouvoir se qualifier dans un système chronologique, elles auront déjà traversé les années où elles vivent les plus grands risques de se retrouver à la rue. Dans l’ensemble du marché locatif, environ un sur dix des appartements de deux chambres à prix abordable sont occupés par des ménages où le plus âgé des parents a moins de 24 ans, en majorité des jeunes mères seules. Pourtant, des fournisseurs de logement social chez qui la liste d’attente dépasse huit ans pour les logements à deux chambres refusent de louer des appartements subventionnés aux membres de ce groupe. De façon semblable, à Toronto, les nouveaux arrivants (les immigrants arrivés au cours de l’année précédente) louent un sur cinq des appartements qui se libèrent dans le marché locatif mais ces personnes n’ont que très rarement accès aux logements subventionnés, attribués par le système des listes d’attente.
Les familles nombreuses sont particulièrement désavantagées dans leur tentatives pour obtenir un logement subventionné. Les restrictions sur la dimension des familles en regard du nombre de chambres sont imposées dans les logements subventionnés de façon à disqualifier les familles nombreuses, même si de telles restrictions ont été assimilées à de la discrimination lorsqu’elles étaient exercées par des propriétaires privés. Les femmes ayant de plus grosses familles ne peuvent demander que les plus grandes unités, qui sont les plus difficiles à obtenir, ou elles sont carrément disqualifiées en raison de la dimension de leur famille s’il n’existe pas d’unités assez grandes. Il semble clair que bon nombre des femmes les plus à risque de se retrouver à la rue se voient privées même d’une « juste part » des logements subventionnés.
Le couplage des subventions fédérales au logement avec les programmes de logement social était logique dans le contexte d’une évolution historique où c’était la façon de s’assurer que le parc locatif bénéficiant du soutien fédéral maintenait des loyers à un niveau abordable. L’extension de cette politique de subvention à des logements privés au moyen de suppléments au loyer était également défendable, comme façon de subventionner un plus grand nombre de ménages. Pourtant, à la lumière des incidences systémiques actuelles du recours à l’attribution de logements comme mode de subvention au loyer, nous croyons qu’il est temps d’envisager un système plus généralisé, fondé sur des allocations-logement portables, qui seraient liées aux besoins des ménages plutôt qu’à des logements désignés.
Nous ne trouvons pas logique de réserver l’administration de ce qui équivaut à une forme cruciale de supplément au revenu des ménages défavorisés – un avantage social qui détermine la capacité de bien des femmes à conserver ou non un logis convenable – pour la confier à divers fournisseurs de logement pour attribution selon toute une gamme de pratiques de sélection des locataires. Il est particulièrement injuste de restreindre cet avantage aux dernières personnes à se retrouver en tête de très longues listes d’attente.
L’attribution de subventions sur la base de listes d’attente plutôt que sur celle des besoins signifie que beaucoup de femmes qui ont besoin d’une aide financière à court terme pour éviter de perdre leur logis ne peuvent bénéficier du programme d’assistance au logement au moment où elles sont le plus à risque de se retrouver sans abri.
Les allocations-logement ont été au centre des recommandations de presque tous les rapports récents sur la situation des sans-abri au Canada. Pourtant, cette formule semble, pour une raison ou une autre, bénéficier de moins d’attention dans le mouvement du droit au logement que les solutions axées sur le parc locatif; elle reste même controversée dans certains milieux. Il n’en demeure pas moins que des programmes nationaux d’allocations-logement sont une composante essentielle des politiques de logement de la plupart des autres pays industrialisés. Nous croyons donc qu’il est temps d’accorder à cette solution une attention et un soutien renouvelés.
Recommandations
1) Nous recommandons l’allocation d’une subvention de logement portable à tous les ménages qui se qualifient, sous forme d’un transfert direct d’argent ou d’un crédit d’impôt basé sur des critères établis d’admissibilité. Cela épargnerait au fournisseur de logement la tâche d’administrer et d’allouer la subvention et éliminerait les conséquences discriminatoires des longues listes d’attente et autres restrictions imposées au logement social. L’admissibilité à la subvention serait déterminée par le besoin plutôt que par l’accès ou non des femmes à des logements sociaux.
2) Nous recommandons au gouvernement fédéral et aux provinces d’élaborer des méthodes de collecte de renseignements complets quant aux caractéristiques démographiques et aux paramètres de revenus des ménages qui obtiennent une aide au logement et de réviser le mode d’attribution de logements subventionnés de façon à y assurer une représentation équitable des jeunes femmes, des familles de plus grande taille, des nouveaux arrivants et d’autres groupes plus menacés de se retrouver à la rue.
3) Le financement des ajouts au parc locatif devrait être rendu conditionnel aux pratiques de location non discriminatoires et à des garanties que le parc de logements créés demeurera locatif et à coût abordable.
1. Financement de l’hypothèque
Pour défendre sa feuille de route dans le dossier du logement et des sans-abri devant le Comité des droits économiques, sociaux et culturels des Nations Unies, le Canada a fait valoir que l’assurance prêt hypothécaire prévue dans la Loi nationale sur l’habitation (LNH) permettait aux personnes d’acheter des maisons avec des paiements réduits et à des taux hypothécaires avantageux. Le gouvernement a souligné que l’accession à la propriété bénéficiait à un nombre croissant de citoyens canadiens (64%).
Ce qui n’a pas été dit, c’est que les femmes ont largement été frustrées des bénéfices issus de ces initiatives. En 1976, 41% des parents seuls avaient leur propre maison. En 1997, ce chiffre n’était plus que de 30%. C’est dire que l’accession à la propriété est devenue plus ardue aux parents seul soutien de famille durant les années où de plus en plus de ménages devenaient propriétaires. Bien que 4 sur 5 des familles à deux parents avec enfants possèdent une maison, moins d’une mère seule sur trois accède à la propriété. Cette disparité ne s’explique pas simplement par un simple « manque de moyens » de la part des mères seules. En fait, on les empêche d’acheter des maisons, même lorsque la propriété s’avérerait plus rentable que la location d’un appartement.
Plus de 60% des mères seules qui louent un appartement consacrent plus de 30% de leur revenu pour le loyer. Par contre, seulement 30% des mères seules propriétaires allouent plus de 30% de leurs revenus à leurs frais d’hébergement. Les problèmes financiers des mères seules locataires sont considérablement plus lourds que ceux que connaissent les mères seules propriétaires. Si les femmes étaient libres de leurs choix, on s’attendrait à constater le contraire: les femmes ayant des enfants choisiraient souvent de consacrer une part plus élevée de leurs revenus aux avantages de l’accession à la propriété, sachant que leur sacrifice constitue en même temps un investissement.
Compte tenu de la baisse des taux d’intérêt et de la hausse des loyers, l’accession à la propriété pourrait être une option logement plus rentable et intéressante pour de plus en plus de ménages à faible revenu, dont les mères seules. Par exemple, une mère seule vivant à Halifax pourrait acheter à Dartmouth une maison jumelée de deux ou trois chambres pour environ 60 000 $, ou une maison simple pour environ 80 000 $. Avec une mise de fonds de 5% pour l’achat d’une maison de 80 000 $, elle aurait besoin d’une hypothèque de 76 000 $ qui, à un taux d’intérêt de 7,25%, lui coûterait environ 590 $ par mois (amortie sur 25 ans et verrouillée pour 5 ans). Or il est difficile, sinon impossible, de trouver un appartement de deux chambres à coucher pour moins de 600 $ par mois à Halifax.
Cependant, la SCHL refuse d’accorder une assurance hypothécaire à moins que l’emprunteur ne dispose d’un revenu minimum, soit 21 240 $ pour l’exemple donné. Une telle exigence a pour effet de disqualifier la majorité des mères seules qui louent des appartements, même celles qui paient déjà sans défaut plus de 600 $/mois en loyer.
Évidemment, dans les milieux plus ruraux, l’accession à la propriété est parfois une nécessité. Dans ces conditions, refuser aux femmes l’accès aux hypothèques les force à choisir entre l’itinérance et l’exil de leur collectivité pour gagner un village ou une ville où existe un marché locatif.
Jusqu’à récemment, la SCHL était la seule source d’assurance hypothécaire. Elle a maintenant un concurrent unique, GE Capital, à qui l’État permet de concurrencer la SCHL selon des conditions très restrictives. Étrangement, c’est GE Capital et non la SCHL qui est intéressée à offrir une assurance hypothécaire aux emprunteurs les plus marginaux; mais les autorités de réglementation fédérales lui imposent de s’en tenir aux mêmes services que ceux offerts par la SCHL. Présentement, GE Capital n’aurait pas le droit d’offrir de l’assurance hypothécaire aux mères seules sur la base de leurs antécédents de paiements de loyer, parce que ce n’est pas un produit offert par la SCHL.
Le seuil de 32% imposé à l’amortissement brut de la dette par rapport au revenu est surtout fondé sur des stéréotypes et des préjugés. En fait, on note très peu de corrélation statistique entre un revenu inférieur et le défaut de paiements hypothécaires. Dans certaines études, cette corrélation n’est même pas significative. De plus, elle n’a certainement pas été mise à l’épreuve pour les mères seules, qui constituent un groupe particulier hautement motivé à acquitter ses paiements hypothécaires, même lorsque ceux-ci constituent une part élevée de leur revenu. La SCHL est le seul organisme à avoir accès aux données concernant le non-paiement d’hypothèques et elle a par le passé refusé de divulguer des données susceptibles de servir à des « concurrents ». Il est étonnant de voir la SCHL, un organisme gouvernemental, tirer de l’arrière dans ce domaine en regard des prêteurs privés des États-Unis, où les règles de divulgation et les exigences d’accès ont permis d’importantes avancées dans le dossier de l’accession à la propriété.
Même si l’accession à la propriété n'est peut-être pas une option viable pour bien des femmes à faible revenu, les mères seules, notamment, bénéficieraient grandement d’un accès plus facile aux hypothèques et à la propriété domiciliaire. Entre autres avantages, elles y gagneraient la possibilité d’accumuler de l’équité et du crédit, seraient moins soucieuses de voir des locataires dérangés par le bruit des enfants, auraient des aires de jeu où surveiller ceux-ci et bénéficieraient de collectivités mieux desservies. Les données récentes de l’enquête de Statistique Canada sur la sécurité financière révèlent qu’un fossé se creuse de plus en plus entre propriétaires et locataires canadiens au plan de la richesse et des revenus. La richesse des propriétaires est passée de 29 à 70 fois celle des locataires entre 1984 et 1999. Alors que les revenus des propriétaires ont augmenté de 2 100 $ (5%), ceux des locataires ont baissé de 600 $ (– 3%) au cours de la même période.
Toutefois, malgré leur besoins supérieurs, les locataires tendent à bénéficier moins que les propriétaires des investissements du fédéral. Des dépenses fiscales comme l'exemption d'impôt sur le revenu pour l’épargne-retraite enregistrée appliquée à la première accession à la propriété, l’exemption des gains de capital pour les résidences principales (environ 1,5 milliard $) et le remboursement de TPS pour les nouveaux logements (595 millions $) totalisent à elles seules plus que ce que le fédéral consacre aux subventions destinées aux locataires. En fait, une étude menée récemment à la Cambridge University au sujet de la politique canadienne du logement a conclu que « les dépenses réelles associées au marché locatif privé sont plus élevées que dans le cas des logis occupés par le propriétaire, ce qui crée un avantage marqué pour l’occupation par le propriétaire ».
De plus, les propriétaires occupants profitent mieux des éléments informels de l’économie (chauffage au bois, auto-réparation, etc.). L’offre de programmes de soutien aux femmes propriétaires aiderait celles-ci à tirer profit de ces avantages, comme des divers programmes de rénovation et de réparation de la SCHL.
La SCHL adresse aux ménages à faible revenu des programmes d’aide aux propriétaires comme le Programme d’aide à la remise en état des logements (PAREL), le Programme de réparations d’urgence (PRU) et les Logements adaptés: aînés autonomes (LAAA). Des études menées auprès des bénéficiaires de ces programmes démontrent que les mères seules propriétaires ont légèrement plus tendances que les couples à avoir besoin de réparations domiciliaires et donc à profiter, croit-on, du programme. Dans les régions rurales, ce type d’aide est peut-être même plus essentiel aux ménages à faible revenu que les programmes d’aide au logement. La portion occidentale de Terre-Neuve est l’une de ces régions. Le bureau régional de la SCHL à Stephenville signale qu’il y a présentement 846 ménages sur la liste d’attente de crédits du programme de réparations domiciliaires et d’un programme de réponse d’urgence. On prévoit que 280 ménages recevront une aide par le truchement de ce programme au cours de la présente année financière. Par contre, on ne compte que 68 ménages sur la liste d’attente pour l’un des 370 logements sociaux.
Toutefois, en raison de la grave sous-représentation des femmes parmi la population générale des propriétaires, la grande majorité des mères seules ne profiteront pas de ces programmes puisqu’on leur refuse à prime abord du crédit pour l’accession à la propriété.
Recommandations
En décembre 1999, le gouvernement fédéral a lancé son Initiative pour les sans-abri en s’engageant à consacrer 753 millions $ sur 3 ans au problème de l’itinérance dans l’ensemble du Canada. Environ 7% de cette somme (soit 59 millions $) ont été réservés à des projets liés aux sans-abri dans le cadre de la stratégie du gouvernement visant les Autochtones vivant en milieu urbain. Près de 36% de l’argent investi a été réservé au Programme d’aide à la remise en état des logements (PAREL) de la SCHL, tandis que 5% du budget a été affecté au Programme d’amélioration des refuges, qui vise la réfection et la création de ressources d’hébergement d’urgence et de transition pour les victimes de violence familiale. La plus grande partie du budget, soit un peu plus de 40% ou 305 millions $, est affectée à l’Initiative de partenariats en action communautaire (IPAC).
80% des fonds de l’IPAC ont été réservées aux « dix villes canadiennes les plus touchées par l’itinérance ». Les autres 20% iront à quelque 50 collectivités qui peuvent également démontrer un problème de sans-abri. Le gouvernement fédéral fournit 50% des fonds pour chaque projet municipal ou local; l’autre moitié du budget peut venir de contributions en argent ou en nature versées par un gouvernement provincial, une administration municipale, le secteur privé ou bénévole ou d’autres sources accessibles à la collectivité.
L’Initiative du gouvernement canadien pour les sans-abri a surtout été centrée sur l’itinérance « absolue », c.-à-d. l’itinérance de rue, et sur des solutions à plus court terme visant à améliorer les services et à accroître l’offre d’hébergement d’urgence. Même si cette priorité est importante pour répondre aux besoins d’hébergement d’urgence des femmes, nous croyons qu’il est tout aussi important de s’en prendre aux causes systémiques de la perte de logis.
Certains des projets financés par l’IPAC comprennent des tentatives de résoudre ces questions systémiques liées à la condition des personnes sans abri, mais on se demande à quel point l’on tiendra compte des problèmes vécus par les femmes. Le Secrétariat a inclus dans son programme de recherche un examen des problèmes structurels et systémiques présents au Canada mais il n’a pas identifié les femmes comme un des groupes nécessitant une attention particulière dans ce secteur ou dans d’autres domaines de recherche. Le budget du Secrétariat est déjà presque entièrement attribué et aucune somme n’a été réservée à des études ou des interventions portant sur les femmes sans abri. Comme ces projets ne font que démarrer, il est encore trop tôt pour déterminer leur efficacité à l’égard des besoins de logement caractéristiques des femmes à faible revenu.
Recommandations
1) Le Secrétariat pour les sans-abri devrait envisager de traiter comme prioritaire le financement d’initiatives ancrées dans la collectivité qui traiteraient des causes systémiques et de la diversité de la perte de logis chez les femmes.
2) Le Secrétariat pour les sans-abri pourrait faciliter la mise sur pied d’un mécanisme, un réseau national, par exemple, qui aiderait à des groupes de femmes de partout au pays à communiquer et à collaborer dans les dossiers du logement et de la perte du logis chez les femmes. Un réseau national contribuerait à relier efficacement un militantisme communautaire local à des problèmes systémiques qui ont souvent une portée nationale ou internationale. Il pourrait aussi contribuer à bien implanter les enjeux liés au logement des femmes et à leur perte de logis dans les priorités politiques, économiques et sociales.